法院：南通市中级人民法院

案号：（2019）苏06行终402号

一审如皋市人民法院（2018）苏0682行初134号行政判决书审理查明：

南通鸿昌牧业有限公司（下称鸿昌公司）成立于2016年7月13日，经营范围为奶牛养殖。2018年3月15日，原原如皋环保局工作人员到鸿昌公司进行现场检查发现，鸿昌公司于2017年在厂区南侧扩建成一座约5800平方米的新厂房用于养殖奶牛。该单位奶牛养殖项目正在养殖，目前存栏奶牛260头，奶牛养殖项目产生的粪便进行干湿分离，其中干粪铺撒于奶牛场地面用作发酵床使用，湿粪排入厂区北侧蓄粪池内，现场正在用软管向蓄粪池内排粪。在养殖场北侧发现一座1000立方米左右的露天粪坑，露天粪坑内贮存有养殖粪污，露天粪坑东侧四级沟内发现有养殖粪污流入迹象。如皋市环境监测站监测人员现场检查时对露天粪坑取水样一份。经调查，露天粪坑系鸿昌公司于2018年2月左右挖掘形成，没有采取任何防渗措施。鸿昌公司在蓄粪池满溢的情况下将粪污抽至该露天粪坑中。

2018年3月15日，原如皋环保局决定对鸿昌公司涉嫌通过渗坑的方式违法排放污染物的行为立案查处。2018年3月19日，如皋市环境监测站出具（2018）皋环监（水）字第（042）号监测报告一份，结论为渗坑中所测废水氨氮、化学需氧量、总磷测定值分别超过《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）表五标准10.3倍、77.0倍、10.1倍。2018年4月23日，原如皋环保局作出了皋环罚告字〔2018〕58号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于次日送达鸿昌公司。

鸿昌公司于2018年4月25日向原如皋环保局提交听证申请，原如皋环保局于2018年5月16日组织听证。2018年5月21日，原如皋环保局作出皋环罚字〔2018〕61号《行政处罚决定书》，认定鸿昌公司擅自将奶牛养殖产生的部分粪污排入养殖场北侧一个长约65米宽约25米的露天粪坑内，该粪坑从地面向下挖了约1米，地面向上在四周加了约1米的埂，粪坑没有采取防渗措施。鸿昌通过渗坑的方式违法排放污染物。原如皋环保局认为上述行为违反《环境保护法》第四十二条第四款、《水污染防治法》第三十九条，遂根据《水污染防治法》第八十三条第三项之规定，责令鸿昌公司停产整治，处罚款人民币六十万元。

一审如皋市法院认为，原如皋环保局作出的被诉行政处罚决定合法，被诉行政处罚决定适用法律正确。被诉行政处罚决定程序合法。判决驳回鸿昌公司的诉讼请求。

鸿昌公司不服一审判决，向南通市中院提起上诉。

南通中院认为

本案二审的争议焦点为：被诉行政处罚决定适用法律是否正确。对此，本院评判如下：

第一，被诉行政处罚决定未适用法律法规关于畜禽规模养殖污染防治的特别规定，违反了法律适用基本原则。

本案中被查处的违法行为是鸿昌公司在畜禽规模养殖过程中将粪污抽放至土坑中的行为。畜禽规模养殖中产生的畜禽粪便等会对环境造成污染，因此，畜禽养殖单位和其他任何公民、法人或者其他组织一样，应当受到《环境保护法》以及其他环境法律法规的约束。但在社会生活中，不同的行业、不同性质的行为，对环境造成的影响并不完全相同，所承担的环境污染防治义务和法律责任也不尽一致。因此，法律法规也会针对某一特定行业作出特别规定。

就畜禽规模养殖而言，国务院专门制定了《畜禽规模养殖污染防治条例》，同时，《固体废物污染环境防治法》中也对畜禽规模养殖的污染防治以及法律责任等作出专门规定。以上法律法规属于对畜禽养殖行业污染防治的特别规定，除非存在与上位法相抵触等排除适用情形外，应当优先适用，以确保违法行为与法律法规规定情形的一致性，达到责罚相当。

本案中，南通市生态环境局直接适用《环境保护法》《水污染防治法》对鸿昌公司进行处罚，而没有适用对畜禽规模养殖有特别规定的《污染环境防治法》以及《畜禽规模养殖污染防治条例》，违反了法律适用的基本原则。

第二，法律适用是在具体的案件事实符合抽象法律规范规定的大前提下，适用抽象法律规范作出相应的司法或行政行为的过程。

这就要求作为小前提的具体案件事实与所适用的法律法规规定的大前提相一致。就被诉行政处罚决定而言，一方面，根据本案的基本事实，本案并不符合《水污染防治法》第八十三条第三项的适用条件。《水污染防治法》第八十三条第三项规定的情形是“利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”。

本案中，鸿昌公司在行政处罚听证程序中即提出因排污口被周围群众堵塞，在蓄粪池无法容纳污水的情况下为防止粪污四处满溢而采取的措施。虽然作为经营企业，不能以任何非正当理由作为实施环境违法行为的借口，但鸿昌公司的这一辩解关系到排放粪污行为是否存在逃避监管的主观故意。南通市环保局对这一辩解视而不见，对于坑塘的形成时间、形成原因等未作任何调查即认定鸿昌公司将粪污排放至土坑中是为逃避监管而实施的排放行为系主观臆断。故南通市环保局适用上述规定缺乏事实依据，适用法律错误。

对于南通市环保局南通市生态环境局在答辩及庭审中提出的根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条第二项的规定可适用《水污染防治法》予以处罚的主张，本院认为，尽管《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定，“从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动，未采取有效措施，导致畜禽养殖废弃物渗出、泄露的”，可以依照《水污染防治法》予以处罚，但南通市环保局仍应根据违法事实、行为性质等，结合法律规定的具体内容，正确选择适用法律。

在本案违法行为不符合《水污染防治法》第八十三条第三项规定的情况下，不得适用该规定进行处罚。另一方面，《固体废物污染环境防治法》第七十一条规定，从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条规定，排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。案涉违法事实与以上法律法规规定的情形相符，应当适用上述法律法规对案涉违法行为进行处罚。

综上，被诉行政处罚决定适用法律错误，应予撤销。鸿昌公司关于被诉行政处罚决定违法的主张成立，本院予以支持。

本着司法谦抑的原则，人民法院在司法审查中不宜直接代替行政机关对法律适用作出决定，故被诉行政处罚决定被撤销后，仍应由南通市环保局南通市生态环境局重新作出相关行政行为。鸿昌公司关于请求人民法院判决变更罚款数额的诉讼请求，本院不予采纳。

需要强调的是，环境保护主管部门加强环境监督管理，加大环境执法力度是保护环境、建设生态文明的应有之举。作为人民法院，也应对环境保护提供充分的司法保障。但任何行政执法都应遵守依法行政的基本原则。对环境违法行为应罚不罚固然会对国家、社会以至公民、法人或者其他组织造成危害，但错误处罚也会造成对法治的破坏和对公民、法人或者其他组织合法权益的侵害，因此也无法得到人民法院的支持。希望南通市环保局南通市生态环境局在今后工作中，既要积极履行好环境保护监督管理职责，又要提高依法行政水平，维护好公民、法人或者其他组织生产、生活等合法权益。

判决如下：

一、撤销江苏省如皋市人民法院（2018）苏0682行初134号行政判决；

二、撤销原如皋市环境保护局作出的皋环罚字〔2018〕61号《行政处罚决定书》。

三、责令南通市生态环境局在本案判决生效之日起3个月内重新作出处理决定。

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