中國是為全球減貧做出最大貢獻的國家。
世界銀行數據顯示，1978年，全球貧困線以下人口減少了8.5億，佔全球總人口的70%。中國是第一個實現聯合國千年發展計劃減貧目標的發展中國家。聯合國秘書長古特雷斯2017年2月在慕尼黑安全會議上表示，“中國是為全球減貧做出最大貢獻的國家”。兩年後，在參觀中華人民共和國建國70週年成就展期間，古特雷斯由衷地感慨道：“中國讓8億人脫貧，譜寫人類減貧歷史的輝煌篇章”。中國減貧成績單的確令人歎為觀止：40年改革開放讓7.4億中國人擺脫貧困，貧困率降低了94%。1990-2015年，發展中國家近三分之二的貧困人口在中國。截至2019年底，中國極端貧困人口降至550萬人(佔14億人口的0.4%)。讓我們做個橫向比較：1979年美國的貧困發生率為0.5%，2016年上升至1.2%。
中國如何用兩代人的時間完成了這一舉世矚目的壯舉呢？回顧來路，不難發現，中國的扶貧戰略深思熟慮、立足長遠、綜合全面、覆蓋全國。我們習慣上將中國迄今為止的扶貧劃分為五個階段。第一個階段是1978至1985年，主要扶貧舉措是發展農業，降低貧困率。第二個階段是1986至1993年，政府第一次比較明確地制定了全國性農村扶貧開發計劃。第三個階段是1994至2000年，《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，目標是用7年的時間基本解決剩餘的8000萬農村貧困人口的溫飽問題。第四階段和第五階段分別是2001至2010年和2011至2020年，中國政府分別出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2001至2010年)》和《中國農村扶貧開發綱要(2011至2020)》。
中國扶貧工程的五個階段
第一階段
建國初期，中國農村貧困面很大。農村貧困人口基數大是多方面原因造成的，最根本的原因是農村落後的生產方式不符合社會生產力發展的需要，客觀上要求調整農民與土地的關係。1978年，農村開始實施經濟體制改革，主要目的是改變土地資源的配置方式，用家庭承包經營制度取代人民公社的集體經營制度。部分私有化給予農戶在承包的土地上“種什麼和怎麼種”的自主權。同時，政府提高糧食收購價格，放開農村市場，扶持鄉鎮企業。
據統計，1978-1985年，農村人均糧食產量增長14%，棉花增長73. 9%，油料增長176. 4%，肉類增長87. 8%；農民人均純收入增長了2. 6倍；沒有解決溫飽的貧困人口從2. 5億人減少到1. 25億人，佔農村人口的比例下降到14. 8%；貧困人口平均每年減少1786萬人。各地出現了很多半私營性質的小企業。但是，私營經濟作為新生事物經過了很長時期的發展才融入城市經濟體系，進入首都地區則更晚。
劉桂仙經營的首都首家個體餐館——“悅賓餐館”是扶貧工程第一階段典型的創業案例。劉桂仙生於河北，和丈夫在北京打工，育有五個子女。苦於生活無以為繼，夫妻倆決定開餐廳。悅賓餐館一開業就門庭若市，甚至要排隊等位，慕名而來者不乏外國使館人員和記者。悅賓餐館的名氣越來越大，1981年春節，國務院副總理姚依林和陳慕華也走進了翠花衚衕的這家個體餐館。悅賓餐館不僅養活了劉桂仙一家四代，還讓這家人過上了殷實的日子。
第二階段
第一階段取得的成績堅定了改革的信心。1986年，中國開始實施區域開發帶動扶貧的開發式扶貧行動。扶貧工作以貧困問題突出的農村地區為重點，尤其是少數民族地區和邊疆地區。1986年，國務院成立扶貧開發領導小組，在省市縣鄉鎮都設立有扶貧開發辦公室，確定了332個國家級貧困縣。這一階段的主要扶貧措施包括：扶貧貼息貸款、以工代賑和財政發展資金等。
扶貧貼息貸款面向貧困縣農戶、工業企業和農業企業。以工代賑是指受賑濟者參加修路、灌溉、飲用水供應等基礎設施工程建設獲得勞務報酬。財政發展資金主要解決貧困地區的融資困難，用於技術推廣，提升教育醫療水平。貧困地區還享受一定的稅收優惠。
這一階段的扶貧政策取得了顯著成效，農村貧困人口由1985年的1.25億減至1993年的8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6. 2%；貧困人口占農村總人口的比重從14. 8%降至8.7%。
第三階段
1994年4月15日，國務院制定並公佈實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》，計劃力爭用7年的時間解決當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。這是中國第一部明確規定具體目標、任務、措施和動態框架的減貧行動計劃，許多政策措施具有很強的開創性。例如，從1994年起，財政每年撥出10億元扶貧貸款支持貧困地區發展基礎設施，幫助貧困人口就業。重點工作包括擴大投資規模，加快貧困地區公路、鐵路建設，發展內河交通，加快實施送電入村，解決居民和牲畜飲用水問題，全面掃盲，提高小學教育適齡兒童入學率，組織開展成年人再就業培訓等。貧困縣村鎮通電話、通郵政的比例顯著提升，為貧困地區居民專業技能培訓和就業能力提升創造了更好必備的技術條件。
每年10億元扶貧貸款充分發揮了作用。老少邊窮地區新辦企業減徵或免徵所得稅3年的政策大大活躍了落後地區的經濟。放權調用地方儲備糧也是對貧困戶的切實幫助。中央規定，各省市財政必須籌措資金支援貧困地區。廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧等經濟大省出資設立了中西部財政專項扶貧基金。國家商業銀行每年為貧困地區提供一定金額的項目貸款。
中國的扶貧減貧具有真正的普惠性。1996年全國扶貧開發工作會議後，中央財政用於治理貧困的年度資金規模上調了50%。1986年確立的財政資金幫扶的三大措施，即扶貧貼息貸款、以工代賑和財政發展資金，繼續保留。農村貧困人口由1993年的8000萬減至2000年的3200萬人。
第四階段
2001年5月，國務院發佈《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》，以此為標誌，中國的扶貧開發工作進入了一個新階段。它對今後十年扶貧開發的奮鬥目標、基本方針、對象與重點、內容途徑以及政策措施做了明確規定。全國貧困地區和其他地區共確定了15萬個貧困村。深度貧困地區在農村稅費改革中享受優惠政策，優先使用扶貧基建資金和社會發展資金。人力資本聚集和社會發展是扶貧工作的重中之重，政府鼓勵貧困村發動群眾廣泛參與扶貧減貧。
第四階段，國務院扶貧開發領導小組確立了扶貧工作的三大方針：堅持綜合開發，全面發展；提高貧困群眾的科技文化素質，擴大貧困地區勞務輸出，推進自願移民搬遷；積極推進貧困地區產業化經營，通過區域發展扶貧減貧。這些措施不是自上而下的，而是農村群眾的自主選擇。為幫助貧困地區勞動力向城市轉移，各地出臺了一系列政策，幫助貧困地區青年在城鎮就業。地方政府積極開展貧困地區勞動力職業技能培訓，組織和引導勞動力向沿海發達地區和大中城市健康有序流動。
國務院扶貧開發領導小組和中國農業銀行配合協調，幫助貧困地區發展多種經營，開設各種可以創收增收的農業企業，尤其是各種新型農業產業。有資質的農村企業可以向當地農行申請補貼貸款，生產特定種類農產品的困難農戶可以間接通過這些農業企業申請貸款。農行將“不少於500個農戶使用企業服務”作為發放補貼貸款的硬性審核條件。
《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》充分激發了地方的發展潛力，基礎設施投資惠及大量農戶。農村貧困人口由2000年的3200萬減至2007年的1500萬人。
第五階段
俗話說：站得高看得遠。 2011年年底，中共中央、國務院在前30年扶貧經驗的基礎上出臺了《中國農村扶貧開發綱要(2011至2020年)》。當年，中央大幅提高中國扶貧標準，當年農村貧困人口增加到1.66億人。新《綱要》的目標是，到2020年，農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，扭轉貧困地區和非貧困地區經濟社會發展差距擴大的趨勢。十八屆五中全會提出，全國仍有14個集中連片特困地區、832個扶貧重點縣、片區縣、12.8萬個貧困村。為了切實幫助低收入農戶和個別極貧人口，工作重點主要在貧困農戶。
2013年11月3日，習近平總書記在湖南湘西首倡“精準扶貧”。2016年，中國啟動了精準扶貧五年專項計劃，堅持脫貧攻堅“五個一批”，即通過扶持生產和就業發展一批、通過易地搬遷安置一批、通過生態保護脫貧一批、通過教育扶貧脫貧一批、通過低保政策兜底一批。
脫貧攻堅階段，落實“五個一批”方略要求地方政府充分調動各方力量。為取得切實成效，加強基層管理，國家從中央、省、地區層面調集有經驗的幹部深入12.8萬個貧困村開展幫扶工作。各種社會組織、學術機構和志願者也積極參與扶貧調研。
中國共產黨扶貧減貧的決心和努力取得了預期效果：貧困發生率降低了90%，農村貧困人口從2010年的1.66萬減至2018年的1600萬人。(待續)
作者是政治學博士、上海合作組織前秘書長(2016-2018年)、太和智庫高級學者
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