楊律按：本文較長又有些枯燥，但對於農村土地承包中發生的諸如土地代耕、二輪土地承包問題有較大的借鑑意義，文中的相關政策、文件、法律法規的引用及裁判觀點值得一讀。

(2017)粵行終13號

原審河源市中院（2016）粵16行初12號行政判決書查明：

原告張某伶和第三人張某娣原分屬於東源縣藍口鎮攬子圍村老樓經濟合作社和和合經濟合作社。雙方爭議耕地位於藍口鎮欖子圍村和合村民小組，總面積7.75畝。其中塘寮的0.99畝水田於1994年被徵用出讓給原河源市郊區藍口房地產公司作為藍口新街的綜合建設用地。

上世紀80年代初分田到戶時，張某佑（張某娣丈夫）家人6人在所在和合生產隊分得上述爭議承包耕地7.74畝。原告張某伶由老樓生產隊分得責任田3.6畝。1991年，張某娣家四人由於農轉非而遷移，尚有家庭成員2人未遷出，因勞力不足，其耕地先後交由張某生及張某伶代耕。此後，該爭議土地的徵地及租賃亦由上訴人張某伶收益。

1998年，原告張某伶領取了爭議土地的《東源縣土地承包經營權證書》(編號NO060722)，該證載明，承包土地面積6.97畝，但明細登記表中無記載地點、四至及發包方蓋章等內容。2007年10月，第三人張某娣要求原告張某伶交還爭議土地，原告張某伶提出爭議土地在1990年經雙方集體協商，將其一家遷移至和合生產隊，同時因張某佑一家四人口農轉非並移居河源市區，將張某佑一家原承包經營的耕地7.75畝重新發包給其承包經營。因而，雙方發生權屬爭議。

第三人張某娣申請被告東源縣人民政府處理。2009年1月15日，被告東源縣人民政府作出東府行處字［2009］1號行政處理決定，認定原告張某伶對爭議土地是代耕，並非調整後的承包。原告張某伶持有的《東源縣土地承包經營權證書》記載的土地面積與爭議土地面積不符，在明細登記表中無記載內容，屬無效證書。

決定：一、爭議地為藍口鎮欖子圍村和合村民小組所有，由張某娣享有承包經營權；二、張某伶不享有爭議地的承包經營權，應將爭議地歸還張某娣耕作。

原告張某伶不服處理，向河源市政府申請行政複議。2009年7月20日，河源市政府作出河府複決字［2009］24號行政複議決定，維持東源縣政府作出的東府行處字［2009］1號行政處理決定。原告張某伶仍不服，於2009年8月13日向河源市中院提起行政訴訟。同年8月18日，河源市中院作出（2009）河中法行轄字第11號行政裁定，將本案移交龍川縣法院審理。

2009年11月3日，龍川縣法院作出（2009）龍法行初字第11號行政判決，維持東源縣政府作出的東府行處字［2009］1號行政處理決定。原告張某齡不服，向河源市中院提出上訴，河源市中院經審理於2010年5月6日作出（2010）河中法行終字第10號行政判決，駁回上訴，維持原判。

原告張某伶仍不服向河源市檢察院提出監督申請，該院審查後提請廣東省檢察院抗訴，2013年12月廣東省檢察院作出粵檢行抗字[2013]36號行政抗訴書認為：“張某伶於1999年取得編號為060722的《東源縣土地承包經營權證書》與其他村民所持有的證書同一格式，均只登記了承包戶姓名、承包土地面積、承包期限，並加蓋發證機關東源縣人民政府印章。雖然該證沒有記載承包土地的地點、四至等內容，發包方也沒有蓋章，內容上存在瑕疵，但該證是由政府部門製作、發放的證書，作為村民對土地承包的有效證明，製作內容上的瑕疵應由發證部門補正，而不應由持證村民承擔不利後果。東源縣政府認定張某伶持有的《東源縣土地承包經營權證書》為無效證書，對該證書與其他村民的證書相一致的事實未予查清，其據此作出的土地確權決定認定的主要事實證據不足；終審判決維持該確權決定證據不足。”據此，向廣東省高院提出抗訴。

2013年10月廣東省高院指令河源中院再審本案。2014年9月河源市中院作出(2014)河中法審監行再字第1號判決，對二審查明事實予以確認；認為被告東源縣政府在沒有對發出的060722號《東源縣土地承包經營權證書》經法定程序對其效力作出認定之前，作出東府行處字[2009]1號行政處理決定書，

2015年6月30日，被告東源縣政府作出東府行處字（2015）1號行政處理決定，認為：根據“欖子圍村1990、1992年公糧、自籌糧計算到戶表”記載，承包耕地仍在張某佑名下，證明爭議地在1990年沒有進行過土地調整；根據2005年欖子圍村第三屆村委會選舉選民登記（第五小組）花名冊記載，張某伶沒有遷至和合經濟合作社，而且申請人也未能提供其從老樓經濟合作社遷至和合經濟合作社並在和合經濟合作社調整有承包地的有效證據；張某伶在（第四小組）老樓經濟合作社有3.24畝耕地仍享有承包權並享受國家種糧補貼至今。

張某伶稱1990年土地調整時遷至和合經濟合作社（五組），和合經濟合作社將原張某佑名下耕地調整給其承包以及在老樓經濟合作社（四組）沒有耕地與事實不符。欖子圍村委會在進行第二輪延長土地承包經營權工作中，沒有按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》（中辦發[1997]16號）要求：“土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上進行的”規定開展土地延包工作，將和合經濟社與申請人關於爭議耕地的承包經營關係延長併發證確認，反而將爭議耕地發證給與和合經濟合作社沒有承包經營關係的外社（老樓經濟合作社）村民張某伶

村委會沒有按照《關於抓好農村土地承包期再延長三十年工作的實施方案》的通知（東府辦[1998]33號）關於：“1．清理第一輪土地承包檔案資料。2．以原有土地承包關係為基礎，由經濟社與農戶簽訂承包合同書：3．發放由縣統一格式印刷的農村土地承包經營權證書”的要求，在沒有以原有土地承包關係為基礎與農戶簽訂承包合同書的情況下填寫承包經營權證書，也沒有按照《東源縣土地承包經營權證書》上的說明記載承包土地的地點、四至等內容，發包方也沒有簽名蓋章的情況下發證給被申請人，違反了發證程序。被申請人雖持有與其他村民形式上一致，編號為060722的《東源縣土地承包經營權證書》，但該證書沒有合法的承包經營關係為依據，發證所依據的事實錯誤；侵犯了和合經濟合作社和申請人的合法權益；且違反發證程序，應予撤銷。

爭議耕地的所有權屬於和合村經濟合作社集體所有，和合經濟合作社村民張某娣依法享有耕地的承包經營權。張某娣以口頭協議形式，將爭議耕地以繳交農業稅為條件，交由張某伶代耕，並無約定期限，張某娣要求歸還由其耕作，應予支持。

根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》（中辦發[1997]16號）、《關於抓好農村土地承包期再延長三十年工作的實施方案》的通知（東府辦[1998]33號）的規定，本府重新作出處理決定如下：

一、撤銷被申請人張某伶持有的編號為060722的《東源縣土地承包經營權證書》，由本府收回。

二、爭議耕地中塘寮的耕地已被徵用為國家所有，其餘5.98畝耕地為藍口鎮欖子圍村和合經濟合作社集體所有，申請人張某娣享有承包經營權。

三、被申請人張某伶不享有爭議耕地承包經營權，應將爭議耕地歸還給申請人張某娣耕作。

原告張某伶不服向被告河源市政府提出行政複議，被告河源市政府於2016年2月16日作出河府行復字（2015）42號行政複議決定，維持被告東源縣政府的處理決定。原告張某伶不服，向原審法院提起訴訟。

另查明，據“欖子圍村1992年公糧、自籌糧計算到戶表”顯示，承包耕地1992年時仍在張某佑名下。1990年欖子圍村按上級政策要求進行耕地小調整時，將全村承包面積減去水土流失部分，按總面積的90%計算耕地面積，張某佑（張某娣丈夫）承包耕地小調整後面積為6.97畝。2007年10月，張某娣向張某伶提出將爭議耕地歸還給其耕作，張某伶以1990年土地已經調整給其承包經營為由，拒絕交還，由此產生糾紛。

被申請人張某伶於1983年從江西返回老家欖子圍老樓生產隊，老樓生產隊將位於吉水坑的3.6畝耕地分給其耕作；1990年小調整時，按全村統一調整比率90%下調面積為3.24畝，並從2007年領取政府種糧補貼至2013年。

據2005年欖子圍村第三屆村委會選舉選民登記（第五小組）花名冊記載，該小組含鬥牆、樓角、和合三個村，選民共44戶186人，其中和合12戶42人參加了當年選舉，花名冊有張某娣的記錄，沒有張某伶的記錄。

根據時任欖子圍村委會成員陳述，1998藍口鎮欖子圍村開展土地延長承包工作，時任藍口鎮欖子圍村委會文書的張慶志在藍口鎮政府領取了約250本蓋有東源縣人民政府公章的空白土地承包權證後，由其和時任村委會副主任的張世榮等工作人員填寫了欖子圍村全村的土地承包權證。承包權證僅填寫了承包人和承包面積，發證前發包方與承包人沒有簽訂承包合同，沒有按照承包權證需要記載的基本情況：1、發包方（經濟合作社）名稱，2、經濟合作社主任姓名蓋章和該證土地承包明細登記表的內容進行完善的情況下，將承包權證交由各駐隊村幹部負責發放到農戶手中。和合經濟合作社12戶村民領取了與張某伶格式相同證書的有張某友、張某雄和張某明3戶，其餘9戶沒有證書。在欖子圍村委會仍存有少量空白和僅填寫了承包經營方戶主姓名和承包土地面積的《東源縣土地承包經營權證書》。

原審法院認為，本案中雙方爭議的主要焦點是被告東源縣政府東府行處字[2015]1號行政處理決定及被告河源市政府河府行復[2015]42號行政複議決定是否合法。

審查上述行政行為合法性涉及的主要事實有：

1、原告張某齡是否遷入和合經濟合作社；

2、爭議土地是原告張某齡代耕還是調整後承包;

3、編號為060722號《東源縣土地承包經營權證書》合法性問題。

關於原告張某齡是否遷入和合經濟合作社的問題。

原告張某齡主張其從原老樓經濟合作社遷至和合經濟合作社，屬和合經濟合作社的社員，提供的證據有3份證明和3份詢問筆錄及2011年、2014年選民材料和合作醫療證用於證明其在90年代從老樓經濟合作社遷入和合經濟合作社。

原審法院經審查認為：

首先，從被告提供的2005年欖子圍村第三屆村委會選舉選民登記（第五小組）花名冊詳細記載了當年選舉情況，該小組含鬥牆、樓角、和合三個自然村，選民共44戶186人，其中和合12戶42人參加了當年選舉，花名冊有第三人張某娣的記錄，沒有張某伶的記錄。其次，庭審中原告承認其在第二輪土地承包期間，在老樓經濟合作社仍分配有田地3.6畝。

再次，根據被告提供的繳交公餘糧的登記表反映，和合經濟合作社包括第三人張某娣在內共有12戶人，有張某娣繳納公餘糧的記錄，並沒有原告張某齡的納糧記錄，而老樓經濟合作社則有張某齡的納糧記錄；

第四，第三人張某娣提交的農民種糧綜合補貼記錄反映，原告張某齡從2007年至2013年一直在老樓經濟合作社領取國家下發的農民種糧綜合補貼。庭審中，原告張某齡也承認此事實；

第五，從被告提供的1990年調整後的責任田記錄反映，第三人張某娣在和合經濟合作社第一次分田到戶時是六人參與分田地，分得責任田7.74畝，1990年調整後為2人，責任田面積調整為6.97畝，原告張某齡在老樓經濟合作社第一次分田到戶時是四人參與分田地，分得責任田面積為3.6畝，1990年調整為3.24畝。

第六，從證據效力看，原告在複議期間提供的證明和詢問筆錄屬證人證言，而被告提供的繳納公餘糧的記錄及記錄的選舉材料等證據是雙方在沒有發生糾紛前形成的證據材料，屬檔案材料，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第六十三條第一款第二項“鑑定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優於其他書證、視聽資料和證人證言”的規定，被告東源縣人民政府提供的檔案記錄材料的效力優於原告提供的證明、證人證言，原審法院採信被告提供的證據材料。綜上，從被告提供的證據材料反映，原告在第二輪土地調整時並沒有從老樓經濟合作社遷入和合經濟合作社，原告在第二輪責任田調整時仍屬於老樓經濟合作社的社員，對原告主張其從老樓經濟合作社遷入和合經濟合作社，不予支持。

關於爭議田地是原告張某齡代耕還是調整後承包的問題。

首先，根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》的精神，土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上進行的。開展延長土地承包期的工作，要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。

其次，在實行第一輪土地承包時，原告張某齡和第三人張某娣分別在老樓經濟合作社和和合經濟合作社分得承包土地。

再次，1990年，第二輪土地承包調整是在第一次承包的基礎上進行的，被告提供的1990年土地調整記錄表均證實原告張某齡和第三人張某娣分別在老樓經濟合作社和和合經濟合作社分得責任田，符合中央的政策。第三人張某娣除爭議的田地外並無其他田地，若爭議的田地均調整給原告張某齡，則第三人張某娣在和合經濟合作社無田地，這並不符合中央的政策和客觀事實。

第四，根據被告提供的公餘糧繳納登記表反映，在第二輪土地調整後，有以第三人張某娣名義繳納公餘糧的事實。第五，根據庭審時原告張某伶和第三人張某娣的陳述，在80年代，由於第三人張某娣勞力少而將責任田交由原告張某伶代耕的事實。綜上，原審法院認為在第二輪土地調整時，第三人張某娣戶的土地並沒有調整給原告張某伶，原告張某伶耕種上述土地是代耕行為。

關於編號060722《東源縣土地承包經營權書》合法性問題。

根據《中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》第二條第一款第（三）項”……小調整的方案要經過村民大會或村民代表大會三分之二以上的成員同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣、區人民政府主管部門審批……”及第四項“延長土地承包期後，鄉（鎮）人民政府農業承包主管部門要及時向農戶頒發由縣或縣級以上人民政府統一印製的土地承包經營權證書”的規定，農戶取得調整後的土地承包經營權證書，調整方案必須要經過村民大會或村民代表大會三分之二的以上成員同意，並報相關審批部門的審批。

原告張某伶持有調整後的編號為060722號《東源縣土地承包經營權證書》，並主張該證載明的土地是調整後取得，根據中央的政策，第二輪土地承包30年是在第一輪原有土地承包的基礎上進行，土地承包的調整必須要經村民大會或村民代表大會三分之二以上的成員同意，本案中，並沒有證據證實原告張某伶在第二輪土地調整時取得的土地經過上述中央文件規定的必經程序，因此，被告確認原告取得的《東源縣土地承包經營權證書》不符合程序正確。

綜上所述，東源縣人民政府的處理決定和被告河源市人民政府的複議處理決定，認定事實清楚，程序合法，應當維持。判決：駁回原告張某伶的訴訟請求。一審案件受理費50元，由原告張某伶負擔。

上訴人張某伶不服，向廣東高院提出上訴。廣東省高院作出(2017)粵行終13號行政判決書，駁回張某伶上訴，維持原判。張某伶不服，向最高院申請再審。

最高院經審查認為，本案審查的是東源縣政府1號處理決定和河源市政府42號複議決定的合法性。各方對爭議耕地屬和合經濟社集體所有、張某娣戶係爭議耕地的第一輪承包經營主體的事實無異議，各方爭議焦點在於爭議耕地的承包經營權是否已在第二輪延包時調整給張某伶戶。

我國農村土地第二輪延包期間，有關農村土地承包的法律法規尚不健全，《中華人民共和國農村土地承包法》（2002年8月發佈）、《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》（2003年11月發佈）、《中華人民共和國物權法》（2007年3月發佈）等法律、規章尚未制定實施，在處理農村土地第二輪延包所涉法律關係時應當根據當時的國家政策來進行

為保持我國農村基本政策的連續性和穩定性，進一步穩定和完善農村土地承包關係,中共中央辦公廳、國務院辦公廳於1997年8月聯合下發中辦發（1997）16號《關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》，作為第一輪土地承包到期、第二輪土地延包啟動的政策依據。該通知第二條規定：“二、認真做好延長土地承包期的工作。……（二）土地承包期再延長30年，是在第一輪土地承包的基礎上進行的。開展延長土地承包期工作，要使絕大多數農戶原有的承包土地繼續保持穩定。不能將原來的承包地打亂重新發包，更不能隨意打破原生產隊土地所有權的界限，在全村範圍內平均承包。已經做了延長土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延長到30年。（三）承包土地‘大穩定、小調整’的前提是穩定。

‘大穩定、小調整’是指在堅持上述第二條原則的前提下，根據實際需要，在個別農戶之間小範圍適當調整。做好‘小調整’工作還應堅持以下幾條原則：

一是‘小調整’只限於人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整；

二是不得利用‘小調整’提高承包費，增加農民負擔；

三是‘小調整’的方案要經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣（市、區）人民政府主管部門審批；

四是絕對不能用行政命令的辦法硬性規定在全村範圍內幾年重新調整一次承包地。（四）延長土地承包期後，鄉（鎮）人民政府農業承包合同主管部門要及時向農戶頒發由縣或縣級以上人民政府統一印製的土地承包經營權證書。”

根據前述規定，按照“大穩定、小調整”的原則，未經“小調整”的正當程序，不具有“小調整”後的法律效果，第二輪延包主體應與第一輪承包主體保持一致。

本案中，張某伶主張爭議耕地於1990年代第二輪延包期間已由張某娣戶調整給張某伶戶承包，並獲頒涉案《承包經營權證》。但是，沒有證據證明該調整業已經過了土地所有權人和合經濟社村民大會或者村民代表大會三分之二以上成員同意，並報鄉（鎮）政府和縣（市、區）政府主管部門審批。因此，東源縣政府就爭議耕地向張某伶核發涉案《承包經營權證》，不符合當時我國農村土地政策，依法應予撤銷。

實際上，根據《1990年合作社（和合隊）土地小調整後負擔各項任務計算到戶表》《1992年和合隊土地小調整負擔各項任務計算到戶表》、東源縣藍口鎮欖子圍管理區於1997年8月5日記載的公購糧名冊表、《2005年欖子圍村第三屆村委會選舉選民登記（第五小組）花名冊》等證據以及和合經濟社在本案一審庭審陳述，可證實爭議耕地自1990年以來一直由張某娣戶承包經營，並未調整給張某伶戶承包經營。第一輪承包期間是張某娣戶共6人分得責任田7.74畝，1990年後張某娣戶調整為2人責任田調整為6.97畝，由張某娣戶繳納公餘糧，張某娣系和合經濟社選民，張某娣戶除爭議耕地外，並無其他田地。

根據《1992年老樓隊土地小調整負擔各項任務計算到戶表》、東源縣政府提供的繳交公餘糧登記表、張某娣提交的農民種糧綜合補貼記錄等證據及張某伶本人及老樓經濟社在本案一審庭審陳述，可證實第一輪承包期間張某伶戶4人在老樓經濟社分得責任田面積為3.6畝，1990年調整為3.24畝，張某伶一直在老樓經濟社繳納公餘糧並領取國家下發的農民種糧綜合補貼，系老樓經濟社選民。

根據庭審時張某伶和張某娣的陳述，在80年代，由於張某娣勞力少而將責任田交由張某伶代耕的事實。據此，張某娣戶只是將責任田交由張某伶戶代耕，並沒有調整給張某伶戶承包。

應當指出的是，《中華人民共和國土地管理法》第十六條第一款規定，土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。2009年修正的《中華人民共和國農村土地承包法》第五十一條規定，因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以協商解決，也可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。當事人不願協商、調解或者協商、調解不成的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條第（四）項也明確規定，農村土地承包經營權爭議案件不屬於縣級以上國土資源行政主管部門和鄉級人民政府受理土地權屬爭議的案件範圍。

《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第二款規定，農村土地承包經營糾紛包括：（一）因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛；（二）因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、入股等流轉發生的糾紛；（三）因收回、調整承包地發生的糾紛；（四）因確認農村土地承包經營權發生的糾紛；（五）因侵害農村土地承包經營權發生的糾紛；（六）法律、法規規定的其他農村土地承包經營糾紛。

本案中，各方對爭議耕地的所有權歸和合經濟社集體所有並無爭議，張某伶認為其已遷入和合經濟社，第二輪土地延包期間和合經濟社從張某娣戶收回爭議耕地並調整給其承包經營，屬於農村土地承包經營權糾紛，應當按照《中華人民共和國土地承包法》第五十一條規定的承包糾紛解決方式尋求救濟。本案不屬於《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定的土地權屬爭議，東源縣政府將本案作為土地權屬爭議進行調處，超越法定職權。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（四）項規定，本應判決一併撤銷1號處理決定和42號複議決定。但是，考慮東源縣政府、河源市政府已對本案糾紛進行處理，且系執行人民法院已經發生法律效力的生效判決而重新作出處理決定，處理承包經營權的同時也對涉案《承包經營權證》的合法性作出認定和處理，認定事實清楚，證據充分，處理結果正確，如果判決撤銷1號處理決定和42號複議決定，只會把已經妥善處理的糾紛又推回爭議狀態，不僅浪費行政、司法資源，更徒增當事人訴累。因此，本院對該問題予以指正，但不予再審改判。裁定駁回張某伶的再審申請。

閱讀更多 楊財廣律師 的文章

關鍵字: 美好，一直在身邊 農村 廣東