辽宁省高级人民法院行政裁定书（2018）辽行终1543号

丁某因诉鞍山市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）不履行法定职责一案，不服鞍山市中级人民法院（2017）辽03行初497号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并于2019年4月9日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：丁某父亲丁某方（2017年9月26日死亡），于2016年7月7日入住鞍山市福乐园养老院。

丁某提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：请求法院判令铁西区政府关停、查封从2012年营业至今的无证无照的“黑养老院”，判定铁西区政府不作为。

原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定的不履行法定职责，是指根据法律、法规和规章的规定具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员，具有相应的行政职责而不履行或拖延履行该法定职责。本案中，原告要求被告履行关停、查封福乐园养老院的职责，但被告并不具有法律、法规或者规章授权的该项职责，原告的诉请明显不属于被告铁西区政府的权限范围，应予驳回起

丁某上诉称：

1、依法认定被上诉人行政不作为行为成立。

2、撤销原审裁定。

3、依法改判，并赔偿上诉人一切经济损失。

4、被上诉人承担二审诉讼费。

事实与理由：

2016年7月上诉人把父亲送到福乐园养老院（后来知道是黑养老院）养老。在2016年9月19日，养老院院长指使工作人员捆绑、殴打老人，造成伤害，铁西区法院对这几名犯罪分子判了一年至四个月缓刑。

1、上诉人要求被上诉人按照国务院《无证无照经营查处办法》第四条，组织、协调、关停、查封该养老院，但一审裁定未提及。

2、上诉人数次找市、省、北京信访控告要求被上诉人履行法定职责，组织、协调、关停、查封无照无证经营5年多养老院无人管。

3、上诉人一审提交了《综治办（2010）44号》的法律法规，该文件要求各地方政府建立查处、取缔无证无照经营查处工作联席会议制度，该文件规定了被上诉人的法定职责，上诉人不履行，构成行政不作为。

4、上诉人要求被上诉人组织、协调、关停、查封的养老院是无证无照经营的，不适用《养老机构管理办法》第三条和第三十三条的规定，应适用《无证无照经营查处办法》和《综治办（2010）44号》的规定。请求二审依法查明并支持上诉人的上诉请求。

铁西区政府答辩称：

1、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，答辩人不具有法律、法规、规章授权的职责，上诉人的诉请不属于答辩人的权限范围，一审驳回其起诉正确。

2、上诉人主张依据《无证无照经营查处办法》处理此案不能成立，一审依据行政诉讼法及最高法院适用解释的相关规定裁定正确。请求维持原裁定，驳回上诉。

本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。

另查明，2017年10月27日，鞍山市铁西区人民检察院以鞍西检公诉刑诉〔2017〕332号起诉书指控被告人裴福刚（福乐园养老院护工）、齐云龙（福乐园养老院厨师）、李德玉（福乐园养老院养员）、韩永华（福乐园养老院护工）、徐宝杰（福乐园养老院院长）犯非法拘禁罪，向鞍山市铁西区人民法院提起公诉。2018年5月28日，鞍山市铁西区人民法院作出（2017）辽0303刑初343号刑事判决，判决被告人裴福刚犯非法拘禁罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年；被告人齐云龙犯非法拘禁罪，判处有期徒刑九个月，缓刑一年；被告人李德玉犯非法拘禁罪，判处有期徒刑七个月，缓刑一年；被告人韩永华犯非法拘禁罪，判处拘役四个月，缓刑六个月；被告人徐宝杰犯非法拘禁罪，免予刑事处罚。该判决已经发生法律效力。

再查明，2018年3月27日，甲方丁波、丁某、丁一与乙方徐宝杰、齐云龙、李德玉、裴福刚、韩永华签订了《和解协议》，该协议内容为：甲、乙双方因五被告人非法拘禁一案，本着互让互利原则，经调解自愿达成如下协议：

一、甲、乙双方商定乙方一次性赔偿甲方人民币三十万元整，该款项由乙方于本协议签订之时直接交付甲方；

二、甲方在收到该款项后向法院申请撤回附带民事诉讼，并就本案不再追究乙方的任何民事和刑事责任；

三、甲方在收到该款项后对乙方表示谅解，并建议法院对乙方从宽处罚；四、其他无纠葛。该协议签订当日，甲方丁某收到乙方赔偿款三十万元整。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。

据此，只有当公民、法人或者其他组织自己的合法权益受到行政行为的侵犯时，其才与该行政行为具有利害关系，从而具备行政诉讼的原告资格。判断是否属于公民、法人或者其他组织自己的合法权益，主要看法律规范的保护目的是保护个别利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别利益，或者不仅保护公共利益，同时也保护个别利益，则公民、法人或者其他组织享有诉权；如果法律规范的保护目的仅在于公共利益，即使公民、法人或者其他组织能够从行政机关的作为或不作为中获得事实上的利益，但这种利益是权利的反射，而不是法律规范对个别利益的特别保护，故公民、法人或者其他组织不能基于这种反射性利益享有诉权。

本案中，丁某请求判令被上诉人“组织、协调、关停、查封无照无证经营养老院”，其在一审及二审时均主张应适用国务院《无证无照经营查处办法》作为保护规范。该行政法规第一条规定的立法目的是“为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法”，主要是为了维护公共利益。第九条规定，任何单位或者个人有权向查处部门举报无证无照经营。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。对实名举报的，查处部门应当告知处理结果，并为举报人保密。该条款赋予单位和个人举报和控告权利，也是基于公共利益，并非为了保护该单位和个人的个别利益，并且该条款并未赋予举报人针对行政机关的作为或不作为行为申请行政复议或提起行政诉讼的权利，

民政部《养老机构设立许可办法》第二十七条规定，未经许可设立养老机构的，由许可机关责令改正；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据已经查明的案件事实，针对丁某父亲实施侵害的相关人员已被追究刑事责任，丁某亦与其就民事赔偿部分达成和解协议，丁某的相关权益已经得到保护。丁某作为公民虽然对违法经营行为具有举报、投诉或控告的权利，但这种举报、投诉或控告的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利。由于铁西区政府的作为或不作为行为并不产生直接侵害丁某合法权益的法律后果，与其权利义务没有直接利害关系，故丁某不具备本案的原告资格。

综上，原审裁定驳回丁某起诉的结果并无不当，应予维持。丁某的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

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