長三角和珠三角，哪個才是中國最發達、最有前途的地區？
這也許是網絡上最熱門的地域PK話題。爭論的範圍早已不止於少數城市對比，往往擴大到包括周邊鄉鎮的整個地域，最小單元往往會停留在縣區一級。
在中國絕大多數地區，縣城已是中國城市經濟的末梢，是區域經濟研究者能掌握到信息的最小城市。中國的縣城也有自己的風雲榜：百強縣排行榜。
從90年代起，國家統計局一共發佈了九屆「全國百強縣（市）社會經濟綜合發展指數」，但第十屆卻被取消了。不過，仍有若干民間或者半官辦民的機構對縣域經濟競爭力測評排序，弄出多個版本的百強縣排行。
· 來源：中國社會科學院財經戰略研究院縣域經濟課題組《中國縣域經濟發展報告（2019）》，工信部賽迪顧問縣域經濟研究中心《2019年賽迪縣域營商環境百強縣研究成果》
2019年，幾家機構的百強縣排行略有出入，但引人注意的大體走不出以下三點：第一，百強縣最主要的集中地在東部地區的浙江、江蘇、山東，三省佔據了百強縣席位的大半壁江山；第二，在多份榜單裡，蘇南地區在排名前十的城市中獨佔六個席位，第一不是江陰就是崑山，有的統計顯示崑山市連續15年位居百強縣榜首；第三，作為國內經濟第一強省的廣東，雖然在經濟總量上一直力壓江蘇，但百強縣排行上卻只有惠州博羅縣一個排名靠後的獨苗。然而，20年前的排行榜並非如此，珠三角的縣和縣級市一度非常繁盛。以2000年的百強縣排行為例，南海和順德力壓蘇南一干豪強，摘得第一第二。
· 來源：浙江省統計局官網http://www.zj.gov.cn/art/2010/12/9/art_5497_209447.html
廣東從百強縣排行上消失了，更準確地說，縣城從整個珠三角消失了。順德、南海已不再是縣級市，珠三角最為繁榮的地帶——深圳與廣州——都只有市轄區，次雙核佛山和東莞也是如此，甚至存在東莞、中山這樣地級市直接管理街道、鎮的「直筒子市」。
· 筆者根據各省民政局官網行政區劃信息整理
珠三角的核心地帶沒有行政意義上的縣，遍地都是地級市轄區，在廣東，甚至於全國都是特例。而在珠三角核心城市以外，縣和縣級區又再度出現，與核心六城的內部行政單元有著巨大不同。這是為什麼？
縣的衰落，市的崛起
本文的縣城指代的是兩種行政單元：縣和縣級市，對於東部尤其是長三角的縣級區劃居民而言，他們居住的地方也已經高度城市化，「縣城」聽起來非常古怪，總有種暗示他們住在農村的意思，儘管這確實是這個稱謂的本意。從橫向的行政等級看，市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗都是同一級別的行政區，他們之間的微妙差異在於各自的縱向屬性不同。如下表所示，中國的政區體系分為城市型、地域型和民族自治型三種。從80年代這套制度設計的初衷來看，市轄區和縣級市都算是城市系統，只是前者是正兒八經的城市，而後者還帶著新鮮的鄉土氣息。而縣則明顯以農村為主，自治縣和旗則是民族區域自治系統。
這樣的分類在今天多少顯得有些荒誕，因為中國的城市化率已經有了大幅度提升，哪怕在中西部地區的縣城也可能會有高度繁榮的城市景觀。但在40年前，這一幕是不可想象的。傳統計劃經濟體制下，中國的城市化率低下，我們今天習以為常的行政區——市，並不多見。
· 甘肅省肅北蒙古族自治縣城區夜景
1970年代初形成的行政層級，是中央——省——地區——縣——人民公社，奉行城鄉對立的二元思維，依據「市縣分立、城鄉分離」「城市工業、農村農業」的原則，只在少數人口高度集中、工商業發達的城市區域才單獨切出一塊狹小地域成立「市」，歸屬市政府管理。地區政府機關也會和市政府駐紮在同一座城市裡。
· 以70年代廣東省為例，當時只有零星的點狀區域是「市」，而大塊的面狀區域是「地區」。來源：中國行政區劃沿革地圖集
隨著改革開放，政府希望發揮城市在經濟發展中的引領作用，中國的行政區劃體系也發生了調整，突出表現在市管縣體制的確立和城市型政區的擴展上。40年以來，行政區劃調整歷經了三個階段：1980年初，以撤地區設縣（市），地市合併為主，也就是把上文中提到的地區撤銷，其所管理的縣都交給該地區的城市。由於和之前的地區是同一級別，所以就叫做地級市。1980年代中期至1990年代中後期，撤縣設市達到高潮。當時中國有著大量原本管轄農村的縣，因為發展鄉鎮企業而繁榮起來，於是這些縣也就被升格為了縣級市，其地位在地級市之下。從地區變為地級市，從縣變為縣級市，在當時看來是一件體面的事，對於提高地域知名度、增加國家對城市建設的投資、提高城市社會地位等方面有多種好處。更重要的是，市級政府有了更大的經濟管理權限和財政支持，當地官員在激勵下得以發動積極性，積極拉動當地經濟增長。1980年代的珠三角，正崛起了順德、南海、中山和東莞四座縣級市，當時的報刊稱為「四小虎」。當年的「四小虎」，以珠江口為界，大體上分為兩種經濟發展模式：珠江東岸的東莞，與香港形成「前店後廠」的關係，成為承接香港加工製造業轉移的主要基地，20世紀80年代中後期據說有6萬家香港企業向內地轉移，其中4萬家選擇了東莞。而珠江西岸隸屬佛山市的順德、南海兩地以及中山，依託香港的資訊、訂單、技術，內外結合，大力培育鄉鎮企業，其產品迅速佔領了大量國內市場。在此背景下，第一波設立地級市的風潮很快吹到珠三角。中山、東莞率先由縣級市升格為地級市，1988年又撤銷肇慶地區設立地級市肇慶市，撤銷惠陽地區設立地級市惠州市。
· 來源：盧吟詠，謝滌湘《行政區劃調整與珠江三角洲城市群發展研究》
1990年代，第二波升為縣級市的紅利到來，珠三角城市在1992-1994年內達到撤縣設市高潮，三年內共設縣級市16個。1992年，南海、順德這兩個經濟強縣也如願升格為市。
雖然在行政級別上縣級市和縣屬同級，但縣級市政府在城市規劃、城市建設、城市環境保護等都有了更大權限，比如縣級市往往擁有更多的土地審批權和建設用地指標，並能夠從土地出讓收入中保留更高的份額。此外，縣政府的職能重點在於鄉村發展，而縣級市的職能重點是城市建設，在此意義上，撤縣設市是一次由鄉到城的身份轉換。例如，1980年代從鄉村土地出讓興辦加工業騰飛的順德，一度因市容糟糕遭到抨擊，央視一位主持人曾稱「順德是中國最好的農村，最差的城市」。而正式變成城市，意味著可以進行大規模的現代化市政建設，對改善城市形象，減輕考核壓力都意義巨大。
1992年3月26日，順德升格為縣級市。順德人歡天喜地，奔走相告，彷彿一個大時代就要來臨。每年的3月26日成了順德市慶日，政府規定全市放假一天。長途電話區號獨立、車牌號獨立、政府部門不再與佛山市對口，順德期待著升格為地級市，一步步走向完全獨立。但上層政策的轉變，很快斷送了他們的希望。
珠三角縣城消亡史
兩波政策紅利使得全國出現了大量的縣級市。截至1998年底，中國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。縣域經濟之間的競爭促成了中國的經濟增長奇蹟。但相伴隨出現的是縣（市）之間惡性競爭、區域基礎設施缺乏協調和經濟資源難以配置等問題。地方官員都希望在GDP考核的政績錦標賽中勝出，為尋求經濟高速發展而競相湧入某一行業，造成了大量重複建設。1980年代，全國各地受到吹捧的行業是彩電、冰箱等高檔耐用品製造業，各地迅速湧現大量盲目建設的電視機廠、冰箱廠。到1990年代，汽車、鋼鐵、玻璃等高投入的製造業和高檔消費品行業又受到追捧，又是一波躍進。
· 20世紀80年代，西安無線電一廠的海燕電視機生產流水線。中國在1987年這一年製造出1934萬臺電視機，超過鄰國日本，從此成為世界上年度製造電視機數量最多的國家，但其中大量是盲目建設、粗糙劣質的產品
互相設置行政壁壘造成市場分割，以及降低地價惡性招商引資、被上級視為互相拆臺的事件，更是屢見不鮮。在長三角，1994年中心工業園區落戶蘇州後，蘇州工業園區及其周邊的地價大幅度上漲至每畝20萬元左右，崑山也有15萬元；而緊鄰的蘇州縣級市吳江市則將地價直接壓到每畝5萬元，無錫的部分市縣甚至降到了每畝2到3萬元，甚至提出免收土地轉讓費。另一個讓中央不滿意的原因，是縣改市對城鎮化的拉動作用不如預期。縣級行政區原本有著大量農業人口和農業用地，縣改市的另一重要目的是推動農村地區的城鎮化，但很多縣變成市之後經濟輻射能力卻跟不上，「城不像城、鄉不像鄉」，對城鎮化的帶動並不明顯。
· 1978年以來撤縣設市與撤縣設區數量
在此背景下，中央開始對縣域收權。「撤縣建市」改革於1997年停止，又開始了反方向的操作。到世紀之交，全國又開始了「撤市設區」的改革嘗試。所謂「撤市設區」，就是撤銷地級市轄下的縣和包括縣級市，將其納入地級市的轄區直接管理，以加強地級行政區域內部的經濟整合。據統計，2000年1月至2004年8月，中國共有32個城市迸行了34次行政區劃調整，共撤併縣（市）43個。撤縣（市）設區的城市絕大多數集中於東部沿海省份，共有24個城市撤縣（市）。在長三角，眾多縣級市被併入中心城市，如蘇州的吳縣市、無錫的錫山市、常州的武進市等，但也由於空間位置的相對疏離和種種政治博弈，很多縣級市都保留了下來。
· 從1990年代至今，蘇錫常僅僅完成了4例撤縣改市，大量縣級市依然存在
· 蘇南還是有數量眾多，經濟實力雄厚的縣級市，他們和各自的地級市大哥的關係也很微妙。來源：光大證券研報
但在珠三角，「撤市設區」的改革卻特別徹底。在2002年，廣東省第九次黨代會提出了建設經濟強省的發展目標，並明確提出行政體制改革，要求其通過改革促進發展資源的優化配置，促進產業整合發展，推動區域經濟一體化進程。在此背景下，廣州市撤銷了縣級番禺市和花都市，設立廣州市番禺區、花都區；2001年，珠海市撤銷斗門縣，設立斗門區，並且新設立珠海市金灣區；2002年，撤銷縣級新會市、南海市、順德市、三水市、高明市，分別設立江門市新會區，佛山市南海區、順德區、三水區、高明區；撤銷佛山市城區和石灣區，設立佛山市禪城區；2003年，撤銷縣級惠陽市，設惠州市惠陽區……
· 珠三角撤縣設區歷程。來源：盧吟詠，謝滌湘《行政區劃調整與珠江三角洲城市群發展研究》
但順德和南海的情況仍有些特殊，因為要統轄他們的佛山市市區經濟實在太弱。2000年，佛山市區的經濟總量僅僅是南海和順德之和的四分之一。
· 單位：萬元
尷尬的融合之路
合併來得太過突然。3年前，順德剛剛被列為廣東省率先基本實現現代化的試點市，並獲得大部分地級市的權利，順德距離地級市的獨立建制已經不遠。
· 1994年，碧桂園在順德廣告
此時的佛山市中存在一個地級市政府所在城區（佛山主城區，即禪城）、一個準地級市（順德）、一個具有千億元的縣級市（南海）和兩個經濟相對落後縣級市（三水、高明），行政單位高度碎片化，市一級政府根本無力在全市範圍內做統籌安排。與此同時，佛山所代表的珠三角西岸正被東岸拉開差距。1980年代到90年代初，珠江口東岸的深圳、東莞、惠州，和珠江口西岸的佛山、中山、江門、珠海，經濟總量大致相當，但自90年代中期以後，珠三角東區由於深圳、東莞的高速發展，IT產業群迅速成型，成為全球最重要的IT製造基地。而珠三角西區則由於家電業在90年代末的滯脹而相對不振，珠江口兩岸東強西弱的局面定型。此時佛山的整合，更多是出於全省均衡發展的考慮，尤其是希望通過佛山帶動開發廣東省西部地區。另一方面佛山通過撤市設區，也有快速與廣州形成廣佛同城大都市圈的規劃。
· 珠江三角洲行政區劃調整過程。注：目前從化市增城市也已經成為廣州市直轄的從化區和增城區
行政區劃調整後的佛山市實力大漲。市轄區的戶籍人口和GDP分別激增到2002年的6.9和7.4倍，市轄區GDP的省內排名從第九上升到第三。各項權力更是向市政府不斷集中。比如財政上，順德區要上繳一定比例的財政收入，城市規劃土地出讓和人事安排等核心管理權限也被轉移到了市一級。但相比於其他市轄區，順德還是有著巨大的自主權。從2007年下半年到2012年，順德需要上繳的一般預算內地方稅收收入上交比例僅10%（廣州市本級集中比例接近50%，深圳達到60%），土地出讓金上交比例低於20%（市轄區體制下，土地出讓權與收入一般集中在市級政府）。
然而，撤市設區並沒能達到當初設想的效果。撤市設區初期，佛山地區開展大規模公共基礎設施建設投資，提出在5年內投資高達1929億元的十大工程，直接帶動了包括順德在內的整個佛山地區的短期經濟增速，但並未長期、全面帶動佛山地區整體制造業等經濟增長。不僅是順德，學界對全國撤縣（市）設區的研究普遍表明，行政區劃調整帶來的經濟增長只有短期效應，隨後逐年下降，在行政區劃調整五年之後，其作用力基本消失。順德的人均GDP增長率等指標的峰值都出現在2002年區劃調整後的2-3年，隨後出現下降，而人均財政支出與收入的增長率也表現出與全國總體樣本一樣的趨勢。
在撤市設區之後的第7年，2009年，順德的GDP開始落後於江蘇省崑山市（縣級市）；在全國「百強縣」評比中，也於2004年被崑山超越。在此背景下，順德的撤市設區引發爭議。
也正是看到這樣的問題，廣東省再度開啟了一輪行政關係調整，推動了強縣擴權，也就是再度下放給縣級市各種行政權限，提高其自主性。廣東省政府在2009年賦予順德區行使地級市管理權限，並於2011年正式確定順德區為廣東省直管縣試點，但順德的經濟增速卻未有明顯提高，與1999-2002年相比已風光不再。這在2008年全球經濟危機之後尤為明顯，原因也很簡單，包括順德在內的整個珠三角都面臨著傳統產業升級的問題，這不是刺激區縣一級政府積極性就能解決的。治大國如烹飪小鮮，通過調整地級市、縣級市和省的行政關係，細細拿捏各級政府財政分配和管理權限的平衡，以刺激不同層級政府的積極性，同時還兼顧區域內的整體協調發展，這是中國地方治理自古以來都少不了的秘傳心法。
· 目前中國地方政府層級關係。來源：「撤縣設區」如何影響財政收支?——基於激勵視角的再研究[J]. 錢金保，邱雪情. 南方經濟. 2019（08）
然而這屢試不爽的行政調整，在今天，恐怕已經不再如往日一般奏效。
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