退回補充偵查是指檢察機關對於偵查機關移送審查起訴的案件，認為需要進一步查清事實和補充證據時，退回偵查機關依法繼續偵查的訴訟活動。實踐中，如果退回補充偵查工作質量不高，有效性和規範性不足，就會導致“案-件比”居高。如何樹立整體質量意識，發揮“捕訴一體”優勢，提升退回補充偵查工作質效，實務界和學界專家進行探討。
正確認識和把握補充偵查
可擇性、主導性、說理性
最高人民檢察院第二檢察廳
副廳長 侯亞輝
正確認識和把握補充偵查的可擇性、主導性、說理性、親歷性、有效性，提高檢察機關補充偵查工作規範化和精細化水平，有助於推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革和庭審實質化的要求，有助於充分發揮檢察機關的審前主導作用，有助於按照“案-件比”指標管理體系要求提高辦案質效。對於退回公安機關補充偵查的案件，檢察機關在正式補充偵查前、補充偵查過程中和補充偵查結束後，均具有主導性。
根據刑事訴訟法規定，檢察機關辦理刑事案件，在審查起訴過程中，可以通過補充偵查進一步收集證據，查清案件事實和情節。長期以來，司法實踐中存在著對補充偵查工作重視不夠、補充偵查法律文書說理性不足、退回補充偵查比例偏高、檢察官自行補充偵查比例偏低、補充偵查質量和效果不佳等問題，一定程度上影響刑事檢察監督辦案質效。最高檢張軍檢察長多次提出，檢察官辦案要牢固樹立整體質量意識，加強補充偵查的針對性、說理性和指導性。筆者認為，檢察官正確認識和把握補充偵查的可擇性、主導性、說理性、親歷性、有效性，提高檢察機關補充偵查工作規範化和精細化水平，有助於推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革和庭審實質化要求，有助於充分發揮檢察機關的審前主導作用，有助於按照“案-件比”指標管理體系要求提高辦案質效。
一、補充偵查的可擇性。一般而言，補充偵查有兩種形式：一種是退回公安等偵查機關進行補充偵查，另一種是由檢察機關自行偵查。哪些案件退回補充偵查，哪些案件自行偵查，檢察官可以根據案件具體情況選擇決定。需要補充偵查的情形通常包括：檢察機關認為犯罪事實不清、證據不足，或者在認定事實、證據方面與公安機關有較大分歧意見；公安機關移送審查起訴的案件，有遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人等情況；在審查起訴中發現偵查人員以刑訊逼供、暴力取證等非法方法收集犯罪嫌疑人供述、證人證言等證據材料的情況。補充偵查採取退回補充偵查的方式，還是自行補充偵查方式，檢察機關具有選擇權和決定權，可以根據補充偵查工作量大小、所需時間長短、自行取證必要性和偵查能力及效果等情況作出合理選擇。司法實踐中，有的檢察官往往沒有認真考慮上述因素，很少採用自行補充偵查的方式，不管什麼情形都一退了之，退回公安機關補充偵查，導致自行補充偵查比例偏低，影響辦案質量和效率。對於主要犯罪事實不清，證據缺陷比較嚴重，或遺漏了重要犯罪事實，或遺漏了應當追究刑事責任的同案犯罪嫌疑人，補充偵查工作量較大，所需時間較長的案件，退回公安機關補充偵查比較適宜。但是對於補充偵查工作量較小，審查起訴工作負荷不大，檢察官有能力在審查起訴期限內完成補證任務的案件，完全可以採取自行偵查的方式。對於在審查起訴中發現偵查人員違法取證有應當排除非法證據的，應當依法予以排除，除要求公安機關另行指派偵查人員重新調查取證外，如檢察機關在審查起訴的期限內有能力自行完成調查取證任務，自行補充偵查的效果會更好。
二、補充偵查的主導性。檢察機關辦理刑事案件，應當充分發揮檢察職能在刑事訴訟中的主導責任。特別是在刑事案件審前程序中，檢察機關依照以審判為中心、推動庭審實質化的各項標準和要求，對證據的收集、判斷和運用發揮著積極主動的引導作用。補充偵查工作，屬於刑事訴訟審前程序的一個重要環節，從實現犯罪追訴任務的角度看，與前期的偵查一樣，都是為起訴做準備，應當服從、服務於案件的起訴，檢察機關也應當主動作為，承擔主導責任。檢察機關自行補充偵查，理所應當是由檢察官主導進行，必要時可以要求公安人員提供適當的幫助、協助。對於退回公安機關補充偵查的案件，在正式補充偵查前，檢察機關要製作《退回補充偵查決定書》，寫明退查的理由和補證提綱，連同案件材料一併退回公安機關補充偵查，公安機關正是依據檢察機關的補充偵查決定和補證提綱才啟動補充偵查工作，開展補證活動的。在補充偵查過程中，雖然主要的偵查工作由公安機關進行，但是檢察官可以適時瞭解和掌握補充偵查工作進展情況，幫助公安人員研究分析補證是否符合起訴和審判的標準和要求，為補充偵查工作提供必要的引導和指導。在補充偵查結束後，檢察官要根據補充偵查情況作出判斷，決定案件是否提起公訴。對於沒有達到補充偵查要求和目的的案件，還可以根據情況要求公安機關再次補充偵查，依然起著主導作用。
三、補充偵查的說理性。對退回公安機關補充偵查的案件，檢察官應當寫明退回補充偵查的理由，並以退回補充偵查提綱的形式明確、具體地列明補充偵查的具體事項和要求，逐一說明證明的內容，表述力求準確、清楚，針對性和可操作性都要很強。實踐中，有的檢察機關退回補充偵查文書說理性、針對性不足，導致偵查人員理解不到位從而影響補證質量。為了做好補充偵查的說理性工作，檢察官可從以下幾個方面著力：一是認真梳理補證內容，按照“案件事實清楚，證據確實、充分”的起訴和裁判標準，詳細梳理、列明需要補充偵查的內容；二是進行理性評估，對公安機關進一步開展取證工作的空間和可行性，在與公安人員初步溝通基礎上深入評估研判，把具有可查性、可操作性的證據列出清單，並形成具體的書面提綱；三是詳細說明理由，對書面補充偵查提綱，詳細說明每一條補證意見的重要性、必要性，以及對於案件事實、定性、情節所起的證明作用；四是當面溝通會商，變文來文往為人來人往，檢察官通過與偵查人員面對面溝通說明，讓其充分理解和認可，真正從內心接受補充偵查提綱，注意化解偵查人員的疑惑或牴觸情緒，保證補充偵查工作的質量和效率。
四、補充偵查的親歷性。在自行補充偵查案件中，檢察官要親身開展偵查活動，根據法律和有關規定適用偵查措施和程序，其對辦理案件的親歷性自不待言。實踐證明，檢察機關自行偵查工作力度更大，補證效果和質量就更好更高，案件審結率就高，不起訴複議複核案件就少。有的檢察機關習慣於案卷審查為主的“坐堂辦案”模式，自行補充偵查能動性不足。為了解決這一問題，需要檢察機關提高對自行補充偵查重要性的認識，加強對自行補充偵查案件類型、證據範圍、操作規範的研究，建立有可操作性的指引性工作規範。有些地方建立了檢察官自行補充偵查親歷清單制度，加強復勘現場、複核證據等調查核實證據工作力度，對提升自行補充偵查的質效起到了積極作用。此外，檢察官還要加強相關偵查取證的訓練，積累偵查工作經驗，逐步提升偵查工作能力。對於退回補充偵查的案件，檢察官雖然不是偵查主體，但仍可以協助偵查人員開展補充偵查工作，這也是檢察官辦案親歷性的體現。檢察官和公安人員可以依據補偵提綱一起協商制定補偵計劃，在實際補偵過程中，兩者可以適當分工：公安人員在前依法進行偵查取證活動，檢察官在後提供諮詢、幫助和指導。根據公安機關商請及調查取證工作的需要，檢察官和公安人員也可以同赴案發及取證現場，對其收集證據工作進行同步、現場指導等。
五、補充偵查的有效性。刑事訴訟法關於補充偵查的程序設計，主要是為了彌補前期偵查取證工作的缺陷和不足，從而使案件達到提起公訴或者不起訴的標準和要求，從而增強案件及時辦結的有效性。如果檢察官能夠合理選擇補充偵查方式，在補充偵查中充分發揮主導性、說理性、親歷性的作用，就會大大提高補充偵查的有效性。當然，為了保證退回補充偵查的效果，對公安機關既要有講理釋法的柔性，也要有嚴格要求的剛性。對於確實無法查明的事項，要求公安機關書面向檢察機關說明理由。對偵查人員退而不查、查而不清、消極應付或者以工作說明代替證明的，可以建議公安機關更換辦案人，或者通報其上級機關，必要時要求其出庭說明理由，或者案件公開審查時到場說明理由。對於嚴重懈怠造成關鍵證據缺失的，依法啟動調查處理程序，建議依法依紀予以懲戒。對於補充偵查期限屆滿，公安機關未將案件重新移送起訴的，檢察機關應當要求公安機關說明理由。如果發現公安機關違反法律規定撤銷案件的，檢察機關應當提出糾正意見。
退回補充偵查須建立跟蹤監督機制
四川大學法學院教授、
博士生導師 萬毅
我國檢察機關係法律監督機關，根據刑訴法第8條對刑事訴訟全流程實行法律監督，當然亦應當包括對退查程序中偵查人員的補充偵查行為的監督，因為，偵查人員怠於補充偵查，本質上屬於違背法定職責的行為，應屬檢察機關法律監督之對象和範圍。建議構建檢察機關對退查案件的跟蹤監督制度，授權承辦檢察官對退查案件進行跟蹤監督。
退回補充偵查制度，在立法體系上屬於常規偵查制度之例外，在功能上屬於“二次偵查”，即以彌補“一次偵查”之辦案質量瑕疵為目的、帶有補充或補救性質的偵查制度。
退回補充偵查，雖有利於及時糾正和彌補“一次偵查”辦案質效瑕疵，但由於退回補充偵查系偵查程序的重複啟動，從辦案績效的角度講，案件一旦出現退回補充偵查，將會嚴重影響該案的偵查質效評價。同時，退回補充偵查在客觀上將導致辦案程序迴轉，性質上應屬一種“程序倒流”，而“程序倒流”不僅將提升檢察機關的“案-件比”係數，影響檢察機關的業務考評，還可能造成被追訴人的訟累（如被追訴人的羈押期限將會延長）。因此，案件退查率（包括一退率、二退率），一定程度上可作為評判辦案質效的一項指標。
從實踐狀況看，退回補充偵查存在三個比較突出的問題：
一是退回補充偵查的案件數量大、佔比高。根據2017年至2019年全國檢察機關公佈的法律文書（包括起訴書和不起訴書）來看，審查起訴環節退回補充偵查的案件，佔案件總量比例較高。
二是退回補充偵查質量不高、效果差。數據顯示，實踐中經一次退回補充偵查後仍不能取得良好效果，導致案件二次退回補充偵查的情況較多。
三是退回補充偵查佔用時間多、效率低。根據筆者課題組對S省P縣檢察機關的調研顯示，每次退查平均用時為26天，幾乎將法定退查期限用盡。公安機關退查佔用時間過多，直接導致檢察機關審查起訴的期限被拉長，辦案週期明顯延長。
上述情況反映出我國刑事司法實踐一些深層次問題：第一，反映出偵查質效在一定程度上存在問題。正因為常規偵查即“一次偵查”質效不高，案件質量和證據體系存在瑕疵，才需要重複啟動退回補充偵查進行“修補”。第二，反映出退回補充偵查案件缺乏嚴格的程序控制和監督，辦案質效不佳。實踐中相當數量的案件退回後大多踩著“一個月”的補充偵查期限節點重報，更是體現了某種程度上的消極懈怠。另外，捕後“一退率”“二退率”較高，也間接反映出檢察機關在審查批捕和審查起訴環節的引導補充偵查工作需要加強。
退回補充偵查實踐問題，成因包括：其一，偵查人員偵查取證能力不足。該取的證據未能及時提取，導致在案證據體系存在瑕疵，需要已偵查終結的案件退回補偵。對於檢察機關而言，部分檢察官缺乏偵查能力和經驗，所列補充偵查提綱缺乏可操作性，導致部分案件在“一退”之後“二退”。其二，辦案規範性不夠。部分案件由於偵查人員辦案不規範、取證程序違法，影響到證據的合法性，需要進行補正，因而被迫將全案退回。
從立法目的層面而言，常規偵查與退回補充偵查制度之間屬原則與例外之關係，理應嚴格管控退回補充偵查率。從辦案績效角度考察，常規偵查與退回補充偵查之間，構成了一種零和博弈關係，常規偵查質效高，退查率自然就低；而退查率高，則說明常規偵查質效低。從提高辦案績效的角度而言，也應當嚴格管控退回補充偵查率。檢察機關可從以下方面加強工作：
第一，加強重大疑難案件檢察機關提前介入引導偵查的機制建設。實踐中一再退查的案件，多數屬於重大、疑難、複雜的案件，證據結構和體系較為複雜，對證據收集的規範性要求也較高，而偵查人員受制於能力以及規範化取證意識的缺乏，在該類案件的證據收集活動中往往會產生各種錯漏乃至違法取證行為，繼而導致案件被退查。對於這種情況，關鍵是要加強重大、疑難案件檢察機關提前介入引導偵查機制的建設，通過檢察機關的提前介入，及時引導偵查人員精確取證、規範化取證，確保在案證據的質量，進而減少案件在後續審查起訴環節和審判環節的退回補充偵查。
第二，提高審查逮捕環節引導補充偵查工作的實效性。除了提前介入引導偵查的案件外，檢察機關在程序上正式接觸公安機關偵辦的案件，往往是在審查批捕環節，檢察機關在這一環節除了要嚴格審查報捕案件是否符合批捕條件之外，另一重要職責就是對該案下一步的偵查提供意見，包括宏觀上案件的取證方向以及微觀上證據的補充收集，等等。在檢察機關實行“捕訴一體”機制下，應當充分發揮公訴人庭審證據經驗豐富的優勢，圍繞庭審實質化的要求，給公安機關出具更有實效性和可操作性的引導偵查提綱，提高偵查工作的質效，進而減少後續審查起訴和審判階段的退查。
第三，構建檢察機關對退查案件的跟蹤監督制度。退回補充偵查案件質效不高，與退查案件缺乏跟蹤監督制度、任由偵查人員自行其是密切相關。實踐中檢察機關雖然意識到該問題的存在，但受制於制度設計和監督手段的缺位而無能為力。我國檢察機關係法律監督機關，根據刑訴法第8條對刑事訴訟全流程實行法律監督，當然亦應當包括對退查程序中偵查人員的補充偵查行為的監督，因為，偵查人員怠於補充偵查，本質上屬於違背法定職責的行為，應屬檢察機關法律監督之對象和範圍。據此，筆者建議，構建檢察機關對退查案件的跟蹤監督制度，授權承辦檢察官對退查案件進行跟蹤監督，制度設計上承辦檢察官有權通知偵查人員定期報告補充偵查工作進展情況；對於偵查人員消極應付、怠於補充偵查的，承辦檢察官有權要求其說明理由，承辦檢察官認為理由不成立者，按規定程序制發檢察建議，建議公安機關更換偵查人員，並建議對消極怠職者予以處理。
第四，提升檢察機關在審查起訴和審判階段自行補充偵查的能力。根據刑訴法第171條規定，人民檢察院審查案件，對於需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。另據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第457條之規定文義，在審判階段的補充偵查，原則上應當由檢察機關自行偵查，而非退回補充偵查。
規範退回補充偵查努力降低“案-件比”
上海市浦東新區檢察院
檢察二部主任 蔡紅偉
“捕訴一體”辦案機制下，“捕”與“訴”貫通對檢察機關開展退回補充偵查提出新要求。退回補充偵查提綱的製作，應當嚴格遵循必要性、規範性、說理性、明確性、指導性、聯動性的原則，在指出案件現有偵查取證存在不足的同時，提出關於繼續偵查取證的方向建議。
退回補充偵查，是指檢察機關對於偵查機關移送審查起訴的案件，認為需要進一步查清事實和補充證據時，退回偵查機關，由偵查機關依法繼續偵查的訴訟活動。長期以來，退回補充偵查有效性不足、自行補充偵查積極性不足、退回補充偵查規範性不足等退回補充偵查運行效果不佳的現狀制約檢察改革成效。當前檢察機關實行“捕訴一體”改革後，捕與訴之間的界河被貫通，檢察機關審前主導責任逐步強化，退回補充偵查工作成效也成為衡量“捕訴一體”改革成效的重要標準。
一、“捕訴一體”改革後退回補充偵查數據。近年來，上海檢察機關按照“講政治、顧大局、謀發展、重自強”的改革要求，規範退回補充偵查，降低“案-件比”，努力提升辦案質效，成績凸顯。以上海市浦東新區人民檢察院為例，2018年9月1日該院實行“捕訴一體”辦案機制後，至2019年11月30日績效考核終止日，該院檢察一部（普通犯罪檢察部）共受理批捕案件3046件4325人，其中制發逮捕後繼續補充偵查提綱231份，不批准逮捕理由說明書（含絕對不捕、相對不捕、存疑不捕）967份，合計1198份，佔受理批捕總數的39.3%；受理一審公訴案件3415件4628人，一次退回補充偵查602件1101人，二次退回補充偵查102件323人，退回補充偵查率分別為17.6%和3%。相較“捕訴一體”改革之前，該院一審公訴案件一次退回補充偵查數有較大回落，二次退回補充偵查數顯著減少，相應審查批捕階段，捕後繼續引導偵查取證、不捕理由說明充分，工作紮實。退回補充偵查案件中近半數為取保候審案件，未經審查批捕環節，直接移送起訴，該院充分運用退回補充偵查制度，引導偵查取證。總體來看，如紮實做好退回補充偵查規範工作，“案-件比”就會得到有效控制，辦案質效得以較大提升。
二、“捕訴一體”改革後退回補充偵查的新動向。“捕訴一體”辦案機制改革後基層院檢察機關退回補充偵查工作出現了新的變化趨勢，“捕”與“訴”貫通對檢察機關開展退回補充偵查提出新要求。在審查引導偵查的動態平衡中，檢察機關的審前主導責任得到強化，新型檢警關係正在不斷孕育。檢察機關通過開展捕前引導偵查工作，密切捕偵關係，提前介入瞭解案情；通過開展捕（不捕）後引導偵查工作，傳遞證據標準，主導偵查取證方向；通過開展退回補充偵查案件的引導偵查工作，建立健全審查引導偵查常態化工作機制。退回補充偵查，與提前介入、捕後繼續偵查取證建議、不捕說明理由、自行補充偵查、法律監督等互為依託，成果共享。
但是二次退回補充偵查導致偵查羈押期限延長，影響人民群眾對公平正義的獲得感，報請指定管轄等內部程序性事項導致退回補充偵查負面影響外部化，“文來文往”退回補充偵查形式化影響實質化的對立，認罪認罰從寬制度對減少退回補充偵查的期待，以及十九屆四中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化，實現中國之治的現實緊迫性，使得新時代退回補充偵查工作亟須改進再出發。
三、“捕訴一體”改革後退回補充偵查的規範對策。具體包括以下幾方面：
（一）規範退回補充偵查提綱。退回補充偵查提綱的製作，應當嚴格遵循必要性、規範性、說理性、明確性、指導性、聯動性的原則，在指出案件現有偵查取證存在不足的同時，提出關於繼續偵查取證的方向建議。
1.指出案件現有偵查取證存在的不足。圍繞案件可能涉及的罪名，結合相應犯罪構成要件，指出目前偵查取證方面存在的問題。對於無需改變偵查罪名的，指出按照移送罪名的起訴標準，目前偵查取證存在的不足；對於可能需要改變偵查罪名的，指出根據涉案事實及證據，本案涉嫌某罪，原偵查認定的移送罪名不盡準確，偵查取證存在的不足；對於可能需要追究其他犯罪的，指出根據涉案事實及證據，本案可能同時涉嫌其他犯罪，偵查取證尚存在的不足。2.建議關於繼續偵查取證的方向。按照不同情況，分別結合相應犯罪構成要件要求，針對內在的不足，明確需進一步偵查取證的目的、內容和途徑等，可根據案情區分多節事實或按照構成要件敘寫。如“為查明……（取證的目的），通過……（取證的途徑），收集……（取證方向或內容）”。如果上述退回補充偵查的案件偵查取證方面存在的是一類、系列的問題，就需要整體去協調，而不能再就案論案。對於逮捕案件繼續偵查取證意見書，可以參考上述退補提綱製作。對於不捕理由說明書（絕對不捕、相對不捕、存疑不捕），要求論證充分、法律適用準確。
（二）加強引導說理和跟蹤落實。藉助“捕訴一體”內設機構改革的契機，加強審查批捕和審查起訴環節的引導說理和跟蹤落實。審查逮捕環節，在作出批捕決定或不批捕決定後，區分捕後需要繼續補充偵查以適應庭審證據要求的案件，以及存疑不捕需要補充偵查以具備逮捕或起訴條件的案件，製作繼續偵查取證意見書和不捕理由說明書，明確告知偵查機關現有偵查取證存在的不足和需要補充偵查的事項。審查起訴環節，針對審查批捕階段要求偵查機關進行補充偵查的事項開展補充偵查有效性評估工作，對偵查機關懈怠補充偵查、補充偵查違法等情形，通過制發檢察建議、糾正違法通知書、通報等形式開展法律監督，並與政法委、人大、政協等加強工作協同，形成合力。針對部分仍需退回補充偵查的案件，制定退回補充偵查提綱，明確退回補充偵查事項，引導偵查機關補充偵查，加強溝通協調，避免二次退回。派駐公安執法辦案中心檢察室可根據批捕環節和起訴環節退回補充偵查的案件信息臺賬，與承辦檢察官加強配合，強化跟蹤督促落實。
（三）完善檢察官考核和政策引導機制。“案-件比”是指一個案件與該案所經歷的有關訴訟環節形成的“件”數之和在統計意義上的一個對比關係，是全新的辦案質量評價指標體系。退回補充偵查是“案-件比”指標體系中的重要參數，是檢察環節辦案質量、效率的直觀反映，直接關係到檢察機關辦案的政治效果、法律效果、社會效果的統一，尤其關係到案件當事人對檢察機關辦案的直觀切身感受。要充分運用以“案-件比”指標體系為代表的檢察官考核和政策引導機制，倒逼檢察官加強自身素能建設，做好退回補充偵查案件溝通說明、引導偵查工作，促使檢察官提升監督能力，助推國家治理體系和治理能力現代化。
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