落戶企業因園區未履行承諾而破產該誰擔責
本案中的涉案協議應當認定為具有安置補償和招商引資雙重作用的行政協議。行政協議是為了實現行政管理目標，行政主體與行政相對人之間經過協商一致而簽訂的設立、變更、消滅行政法上的權利義務的協議。行政協議簽署後，任何一方未按約定履行協議義務的，均需承擔違約責任。
基本案情
2007年，民營企業家郭源祥在原山東省萊蕪市萊城區（現為濟南市萊蕪區）工業園區建成一佔地30畝，當時為魯中地區最大的熱帶雨林原生態主題餐廳——華源綠洲生態美食園（以下簡稱美食園）。2008年1月開業，盈利狀況良好。
2009年10月，當地政府計劃在工業園區建設汽車商貿城，緊急通知美食園10日內停業並進行拆遷評估。開業不到兩年的美食園因項目投資大、經營週期短，投資無法收回。經多次協調，2010年萊蕪市萊城工業區管理委員會（以下簡稱萊城管委會）與郭源祥簽訂《項目安置合同書》《協議書》，以現金和八畝商業用地進行拆遷補償,同時承諾辦理八畝國有土地出讓手續資金的全額扶持。
然而，汽車商貿城項目因故沒有開發。經考察，郭源祥決定引資1.5億元成立萊蕪市創想節能環保設備有限公司（以下簡稱創想環保公司），投產智能鍋爐生產項目。2012年11月15日，萊城管委會與創想環保公司簽訂《項目安置合同書》，約定萊城管委會應當向創想環保公司履行以下幾方面主要的合同義務：提供項目規劃建設用地50畝；按照"優先支持大項目"和"一事一議"的原則，為創想環保公司辦理國有土地出讓手續；協調項目建設用電、水、天然氣、周邊關係、工程施工等方面的問題，為項目建設生產提供良好的環境；協助辦理項目建設的備案、環評、工商註冊、稅務登記等手續。
根據郭源祥出示的一份其招商引資引薦單位（原萊城區機關事務管理局）的會議紀要（未蓋公章）顯示，2012年10月27日上午在口鎮工業園研究郭源祥原美食園土地事宜，形成如下意見：同意創想環保公司落戶工業園，土地零地價抵頂與原美食園土地協定（約30畝）。
郭源祥表示，上述30畝工業用地價值等同於汽車城8畝商業用地價值，且"土地零地價抵頂"。按照萊城區口鎮工業園區要求，30畝工業用地要走2012年度招商引資大項目流程，須集中開工，因此政府承諾特事特辦，為創想環保公司開闢綠色通道，臨時辦理了相關手續。
2012年10月30日，萊城管委會出具了一份《關於上水河村整體搬遷的證明》。按照萊城工業區城市建設總體規劃，現已建成居民樓四棟，計劃2013年底舊村全部搬遷完成，不影響創想環保公司智能鍋爐生產項目的建設投產。
不難看出，工業園區在村民未實際搬遷完成的情況下為創想環保公司開具的上述證明，使得環評得以通過。後期，由於部分村民希望得到徵地補償款，而政府方面相關資金沒有到位，搬遷計劃沒有如期落實，導致企業環評無法通過驗收，創想環保公司因此無法正常生產經營。2013年4月27日，萊蕪萊城區環境保護局環評審批意見顯示，按照萊城管委會關於上水河村整體搬遷的證明，在該村整體搬遷完成之前，創想環保公司生產項目不得投入生產。
後期環評無法通過審批，企業不得生產，使得村民與創想環保公司的之間的矛盾爆發。當地村民用渣土堵住工廠大門，導致創想環保公司生產經營雪上加霜。廠房對內無法使用，對外無法出租，因土地手續不全，想賣掉工廠，又無人敢接手。
項目建成投產後，創想環保公司"帶病"運行，不能進行大規模生產。在長達六年的時間裡，該公司錯過了國內最好的市場時機，最終投資虧損並被套牢。在長達十年的時間裡，國土部門曾兩次下發土地使用指標，萊城管委會都以財政經費緊張為由，不給村民發放徵地補償款，導致村民無法搬遷，創想環保公司生產經營陷入停頓狀態，最終企業破產並遭清算。
法律評析
第1， 涉案主體之間的法律關係
本案涉及的四個主體分別是：郭源祥、美食園、創想環保公司和萊城管委會。
從上述四個主體的法律關係來看，民營企業家郭源祥與美食園、創想環保公司之間均為投資關係。美食園被拆除前後，經與主管部門萊城管委會多番協商，美食園享有的項目安置利益實際是由創想環保公司承繼，基於該協調結果萊城管委會與創想環保公司於2012年11月簽訂了《項目安置合同書》（以下簡稱涉案協議）。
基於合同的相對性原則，如果萊城管委會未按涉案協議的約定履行合同義務，就應當由其直接向創想環保公司承擔違約責任，郭源祥、美食園雖然與本案存在關聯，但他們並非涉案協議的簽約主體，無法直接以自己的名義向萊城管委會主張權利。
第2， 涉案協議的性質和法律效力
根據涉案協議的約定，萊城管委會應向創想環保公司履行的合同義務包括但不限於：提供項目規劃建設用地30畝、辦理國有土地出讓手續、協調用水用電用氣及周邊關係、協助辦理項目的環評手續。
涉案協議系雙方當事人的真實意思表示，至今仍合法、有效存續，對雙方當事人均具有拘束力。從協議性質來看，結合其簽訂的背景、主體、目的及履行情況，應當認定涉案協議是萊城管委會與創想環保公司之間達成的具有安置補償和招商引資雙重作用的行政協議。
行政協議是為了實現行政管理目標，行政主體與行政相對人之間經過協商一致而簽訂的設立、變更、消滅行政法上的權利義務的協議。行政協議簽署後，任何一方未按約定履行協議義務的，均需承擔違約責任。
第3， 在本案中萊城管委會應當承擔怎樣的責任？
根據《最高人民法院關於充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》第九條的規定，行政機關在拆遷安置、招商引資等行政活動中作出行政承諾的，應當嚴格遵守契約精神，不能因為政府換屆、領導人員更替等原因隨意放棄對行政相對人作出的承諾，否則需依法判令補償行政相對人的財產損失。
在本案中，萊城管委會違背涉案協議的約定，既未履行為創想環保公司辦妥國有土地出讓手續的義務，又未協助其通過環評驗收以及處理周邊村民關係，導致其投產的項目損失慘重，為此，萊城管委會應承擔行違約責任。但是，涉案協議對萊城管委會應當承擔的違約責任的約定並不明確，考慮到行政協議具有合同屬性，實踐中可以參照適用合同法的對違約責任的相關規定。
參考合同法規定，萊城管委會承擔的違約責任有下述幾種形式：繼續履行合同，由萊城管委會補繳土地出讓金、協助辦理土地出讓手續；採取補救措施，由萊城管委會簽署新的切實可行的項目安置協議，以新的招商引資優惠政策彌補郭源祥、創想環保公司的損失；賠償損失，由萊城管委會對創想環保公司數年來未辦理土地出讓手續、未通過環評驗收所造成的沉沒成本、經營損失、可得利益等損失進行賠償。
第4， 創想環保公司破產且已註銷，註銷後公司的權益又當如何維護？
經查工商公示信息，創想環保公司已經在今年2月11日註銷，根據工商登記信息顯示，郭源祥已不是創想環保公司股東，現股東為王忠信、郭懷瑞。
根據破產法等法律規範對公司破產的規定，創想環保公司進入破產程序後，應當由人民法院指定的管理人代替公司行使各項權利，管理人享有要求萊城管委會繼續履行合同和賠償的權利，也享有向法院提起索賠之訴的權利。但從目前的資料判斷，創想環保公司可能並未在破產程序中充分行使權利就已註銷。註銷後，創想環保公司享有的權利只能由其股東承繼。
目前，尚沒有法律明文規定賦予股東在公司註銷後代替公司行使追索債權的權利，我國公司法、企業破產法等法律規定對公司註銷後債權債務處理的規定也比較模糊寬泛。但是，從公司設立理論、公司財產所有權理論、公平正義理論及司法實踐角度來看，股東以自己的名義主張已註銷公司的遺留債權是有理論和實踐依據的。公司註銷後，其未實現的債權也屬於公司的財產，並最終應當屬於股東所有，在法院審理此類案件的實踐中，通常股東也都是以自己名義進行訴訟的，可以說，這種救濟方式已經得到法院的認可。
因此，從法學理論和司法實踐角度而言，創想環保公司註銷後，萊城管委會應當向創想環保公司承擔的違約賠償責任，應由創想環保公司的股東王忠信、郭懷瑞所有和承繼，二人有權以涉案協議為基礎，並以自己的名義向法院提起行政訴訟，維護公司及自身的合法權益。
（作者為北京冠領律師事務所執行主任）
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