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北極星固廢網訊:三、醫療廢物處置費用標準問題
在PPP合作模式中，一般存在政府採購和使用者付費兩種經營方式。在醫療廢物集中處置領域，通常選擇由醫療衛生機構向特許經營者付費。故在與政府簽訂特許經營權協議之前，有意投資醫療廢物集中處置領域的社會資本應對項目當地醫療廢物收費標準有所瞭解，掌握具體的收費方式，並根據與政府的協商，在特許經營權協議相關條款中作相應安排。
醫療廢物處置的費用標準主要由相關主管部門核准制定，部分城市醫療廢物管理文件中對醫療廢物處置定價機制作了一定程度的規定：
如《昆明市醫療廢物管理規定》第十八條第二款規定，醫療廢物處置費用標準，由市發展和改革委員會依法審核制定。醫療廢物處置單位不得擅自設立收費項目或者擅自制定收費標準。
《蘭州市醫療廢物集中處置規定》第三十一條第二款，醫療廢物處置費用標準，由價格行政主管部門依照規定的程序審批並予以公示；但國家有關部、委作出規定的，從其規定。
《上海市醫療廢物處理環境汙染防治規定》第十六條規定，實行集中處置的醫療廢物產生單位應當向醫療廢物集中處置單位支付醫療廢物處理費。處理費的具體標準，由市物價局會同市環保局、市衛生局等部門另行制定。
《深圳市醫療廢物集中處置管理若干規定》第十六條規定，醫療廢物處置費的收費標準由市物價部門會同市環保部門、市衛生部門按照補償醫療廢物處置成本，合理盈利原則制定。
此外，一些城市結合醫療廢物處置行業特點，在管理規定中明確提及具體的費用標準：如《東莞市醫療廢物管理規定》第三十五條規定，市環保產業促進中心根據市衛生計生部門核定的醫療衛生機構實際佔用床日數、門診人次、營業面積（指醫療用房面積，由醫療衛生機構與醫療廢物集中處置單位共同核定）及市發改部門核准的收費標準向醫療衛生機構開具《繳費通知書》和票據，醫療廢物集中處置單位予以協助。根據《廣州市醫療廢物管理若干規定》第九條的規定，廣州市醫療廢物處置收費採取重量計價的收費方式，市價格行政管理部門應當建立醫療廢物處置收費定期調價機制。
結合目前各地醫療廢物處置管理規定及實踐，醫療廢物集中處置領域主要採取醫療廢物重量計價、床位數計價或按醫療衛生機構等級收取固定費用8等收費方式。
無論採取何種收費定價機制，作為醫療廢物集中處置特許經營項目的經營者，都應就此與政府及其相關行業主管部門協商達成一致，並就特許經營期限內如何調整作出合理約定和安排。
四、特許經營權的授予主體問題
醫療廢物集中處置單位被授予特許經營權時，需要關注特許經營權授予主體的問題；若因履行特許經營權協議出現糾紛，這一問題也將直接影響著行政爭議主體的確定。
各地立法在特許經營權的授予主體上，有著不盡相同的規定：
1、《成都市人民政府特許經營權管理辦法》（成都市政府令第164號）規定特許經營權的授予主體是市或區（市）縣人民政府，行業主管部門依據市人民政府的授權與特許經營權授予對象簽訂《特許經營合同》；
2、《貴州省市政公用事業特許經營管理條例》規定，特許經營權的授權主體是有市政公用事業事權的縣級以上人民政府或者其授權的市政公用事業主管部門，授權主體與特許經營者簽訂特許經營協議；
3、《杭州市市政公用事業特許經營條例》明確提出特許經營權的授權主體是市政府；
4、《深圳市公用事業特許經營辦法》（深圳市政府令第124號）規定公用事業特許經營權的授權主體是市政府或其授權的監管部門；
5、《濟南市市政公用行業特許經營試行辦法》（濟南市政府令第212號）規定市人民政府是市政公用行業特許經營權的授權主體，市人民政府委託相關監管部門負責具體實施工作。
從上述規定可以看出，各地在特許經營權授予主體為政府抑或主管部門問題上並無統一的認識。授予特許經營權系履行行政職權的行政行為，行政職權的主要配置方式包括相對靜態的設定和相對動態的授予、代行、協力等9。授予特許經營權應是政府的固有職權，出於行政管理職能的考慮，政府將這一權利分配至各相關行政主管部門。確定爭議主體的前提是明確政府這一分配行為中涉及到的行政授權、行政委託及經批准的行政行為之效力。
行政授權是指單項法律、法規、規章直接決定，或通過其明確的授權性規定由行政機關間接決定，將某方面或某項行政職權授予行政機關以外的組織行使並獨立承擔相應責任的行政職權配置方式，獲得行政授權後，被授權者以自己的名義行使行政職權、實施行政管理，並對外獨立承擔相應的法律責任10。
根據2004年5月1日起施行的《市政公用事業特許經營管理辦法》（原建設部令第126條）第四條第三款的規定，直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門依據人民政府的授權，負責本行政區域內的市政公用事業特許經營的具體實施。
國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等六部委聯合發佈，並於2015年6月1日起實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令，以下稱“六部委第25號令”）規定由政府採用競爭方式依法授權境內外法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔。縣級以上政府授權的有關部門或單位作為實施機構與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。
可見，現行有效部門規章明確規定由政府授權有關主管部門作為實施機構在其行政管理職能範圍內與特許經營者簽訂相關的特許經營權協議，主管部門（實施機構）監督管理政府特許經營具體工作的職權依據是行政授權。
在行政授權之下，依法當由相關主管部門（實施機構）以自己的名義行使行政職權、實施行政管理，並對外獨立承擔相應的法律責任。
（二）行政委託
行政委託是指行政主體在其職權和職責範圍內，根據行政管理的實際需要自行決定將其行政職權或行政事務委託給另一行政主體或其他組織，以及特殊情況下委託給個人，受委託者以委託者的名義行使行政職權、實施行政管理行為，並由委託者承擔法律後果11。
《行政許可法》第二十四條規定，行政機關在其法定職權範圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委託其他行政機關實施行政許可。上述提及的地方政府規章《濟南市市政公用行業特許經營試行辦法》中，用了“委託”一詞，但經瞭解，在濟南市有關特許經營權協議中，簽訂主體僅為市政公用事業主管部門，由此可見，此仍為一種行政授權行為，該地方立法用詞似有待商榷。
現有法律體系下，政府應為特許經營權的授予主體，相關主管部門經行政授權實施具體工作，儘管法理上明確行政授權行為由被授權主體即主管部門承擔相應的責任，但在確定特許經營權糾紛的爭議主體時，還需考慮《市政公用事業特許經營管理辦法》提及的特許經營權授予中經“批准”行政行為的責任承擔問題12。
（三）經批准的行政行為
根據《市政公用事業特許經營管理辦法》第八條第一款的規定，直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門經政府批准，與獲得特許經營權的企業簽訂特許經營協議。
2010年1月4日起施行的最高人民法院《關於審理行政許可案件若干問題的規定》（法釋[2009]20號）第四條：“當事人不服行政許可決定提起訴訟的，以作出行政許可決定的機關為被告；行政許可依法經上級機關批准，當事人對批准或者不批准行為不服一併提起訴訟的，以上級行政機關為共同被告；……”，《行政複議法實施條例》（國務院令[2007]第499號）第十三條則規定：“下級行政機關依照法律、法規、規章規定，經上級行政機關批准作出具體行政行為的，批准機關為被申請人。”
根據上述法律規定，對於經上級機關批准作出的行政行為的法律後果問題，目前尚缺乏一個明確一致的答案。最高人民法院與國務院在這一問題上存在的不一致規定，客觀上將導致司法實踐中出現政府特許經營權協議糾紛需確定爭議主體時適用法律的難題。若依國務院令[2007]第499號的規定，以政府為行政複議被申請人，當行政相對人對行政複議決定不服，提起行政訴訟時，是否僅能將行政複議中的被申請人列為行政訴訟被告，抑或可以直接依據法釋[2009]20號的規定將監管部門和政府列為共同被告？
“批准”代表上級機關可以肯定、否定或者改變下級機關報批的行政行為，換言之，收回特許經營權的行政行為雖然是以監管部門的名義作出的，但政府具有約束力的意思表示同樣在該行政行為中得到了體現，進一步，政府的這種意思表達是否僅視為一種內部行政行為，不對行政相對人產生效力？如此看來，在現行法律框架下究竟應該如何確定訴爭主體，也是值得探討的一個問題。
我們認為，公用事業特許經營權的授權主體問題，應當在國務院有關特許經營權立法中予以明確規定，避免現行行政複議與行政訴訟在程序銜接中出現的問題，以利投資者權益在受到損害時能夠通過有效途徑尋求司法救濟。
註釋：
8、如2015年9月18日，濟南市物價局發佈關於濟南市的《醫療廢物集中處置收費標準的試行通知》，確定醫療廢物集中處置收費標準為：一、對二級以上（含二級）醫院按實際使用床位數收費，每張床位每日2元。二、對一級醫院、門診部等其他醫療機構按照規模登記收取固定費用。一級醫院1200元/月，門診部900元/月。三、醫療機構以外的其他單位產生的醫療廢物，其處置費用參照上述標準，由醫療廢物集中處置單位與產生單位協商確定。
9、胡建淼：《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，第76頁。
10、胡建淼：《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，第78頁。
11、胡建淼:《行政法學》，復旦大學出版社2003年版，第80頁。
12、一些地方政府規章中亦有“批准”的表述，如 《濟南市市政公用行業特許經營試行辦法》第二十一條規定：“有下列情形之一的，監管部門報市政府批准後，可收回特許經營權：……”，該規定明確了監管部門作出收回特許經營權行政行為的，必須經過濟南市政府的批准；《成都市人民政府特許經營權管理辦法》第二十五條規定：“……行業主管部門應當在報請市特許委批准後終止《特許經營合同》，撤銷其特許經營權，……。”
延伸閱讀：
醫療廢物集中處置特許經營若干法律問題分析（上）
醫療廢物集中處置特許經營若干法律問題分析（下）
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