摘 要：通過對集體土地經營中村幹部角色的分析, 探討了集體土地經營的運作機制。權力升值為村幹部土地經營提供了動力基礎, 而村幹部通過動員個人社會關係和與地方政府合謀打造典型爭取民間和政府資源, 使土地經營獲得資源基礎。由於土地對於農民的社會保障功能, 以集體土地為基礎的市場經營行為必然會導致風險不可控問題, 村幹部通過自保策略將市場風險轉嫁給政府, 會演變為政治風險。為了抑制村幹部土地經營的經濟冒險行為, 國家應當在法律上加強對村幹部和地方政府的監管。
一、問題的提出
根據土地用途的不同, 土地經營可以分為兩個方面:一是建設用地的經營;二是農業用地的經營。本文所論述的土地經營特指建設用地的經營。《中華人民共和國土地管理法》 (以下簡稱《土地管理法》) 規定, 各項建設必須使用國有土地, 集體土地必須經過政府徵收將其性質轉變為國有土地之後才能用於開發建設, 地方政府是土地經營的主體。筆者認為, 學界關於土地經營的研究主要集中在兩個方面。
(一) 土地經營的利益分配問題
學界的研究顯示, 地方政府在土地經營中居於主導地位, 土地增值利益也被地方政府所壟斷。周飛舟將以土地財政為核心的城市土地經營運作機制概括為土地———財政———金融相結合的“三位一體”模式, 指出地方政府為了獲取土地增值收益低價徵收農民土地, 使農民的利益受到侵害[1]。隨著國家對建設用地指標控制的加強, 地方政府藉助“增減掛鉤”的彈性土地政策, 與資本合謀推動農民上樓和土地流轉, 而農民在此過程中卻並未實現財產性收入的增加[2]。因而, “增減掛鉤”只是將土地經營的場所擴展到了農村, 其運作機制與“三位一體”的城市土地經營模式並無本質差別, 農民的利益並未得到有效保護[3]。也有學者提出另外一種土地經營的模式, 即農民主導的模式。在此種模式中, 農民能夠享受土地增值的利益。蔣省三等人基於對廣東南海的經驗研究, 指出村集體籌措資金自行開發集體土地, 能夠將土地增值的收益留在村莊內部, 並由全體村民共享[4]。劉守英也通過對北京鄭各莊村的個案研究, 將農民自主開發集體土地並引進二三產業發展的土地經營模式稱之為“農民自主”的城市化模式[5]。賀雪峰則以珠三角的農村為經驗基礎, 指出農民自主經營會形成“共有制”的地權意識, 使得土地利益分配固化, 難以適應產業升級和公共項目落地的需求, 最終導致地區發展低水平的均衡[6]。賀雪峰同時指出, 在當前鄉村振興的背景下, 地方政府試圖通過一三產業融合帶動農村產業發展, 進而通過土地增值實現農民財產收入的增加, 這種設想具有一定的激進色彩[7]。
(二) 土地經營的制度改進問題
地方政府是城市土地經營的主體, 從效率的角度而言, 如何通過制度改進提升土地資源的利用效率是一個非常現實的問題。劉文秀等研究了城市規劃與城市土地經營的協調路徑, 指出要實現二者的協調互動, 應當按照市場經濟要求發展和完善城市規劃和城市土地經營[8]。王玉波指出, 地方政府應當將市場機制引入到城市土地經營中, 使其從資源管理向資產經營轉變[9]。楊瑞秋則指出, 城市功能的優化是城市土地經營的前提, 建立健全城市土地交易制度是城市土地經營的重要條件, 而土地儲備制度則是城市土地經營的蓄水池[10]。
學界既有的關於土地經營的研究已經非常深入, 但仍然存在一些不足, 主要有兩點。一是既有研究過於關注利益分配問題或者土地經營的技術問題, 而忽視了對土地經營過程的研究;二是既有研究主要關注地方政府和農民這兩個主體在土地經營中的行動邏輯, 卻忽視了處於二者之間的村幹部的行動邏輯, 或者將其視為地方政府的代理人, 忽視了村幹部的主動性。鑑於以上不足, 本文通過對京北和魯中兩個村莊的個案研究1, 試圖以村幹部的角色為中心視角探析土地經營的運作機制。本文的經驗材料分別來自筆者及所在團隊2016年9月在山東樂村和2017年7月在北京蔡村的駐村調研, 駐村時間均為15天, 主要通過半結構性訪談的形式收集材料。
二、權力升值:集體土地經營的動力基礎
(一) 農民上樓與土地經營
土地雖然在農業型村莊為集體所有, 但是均已分田到戶, 使用權歸農戶。農戶主要佔用“兩塊地”:一是宅基地, 屬建設用地, 為農民提供生活保障;二是耕地, 屬農地, 為農民提供生產保障。而村幹部主導的土地經營, 其核心發展思路就是“大拆大建節約土地, 大力發展二三產業”。即通過“農民上樓”將農民的宅基地節約出來, 再對建設用地和農地進行非農產業開發, 以此村集體從中獲取地租收入。簡單來說, 就是村幹部將已經分配到戶的土地再次集中到村集體手中, 並進行統一的商業開發, 再通過分紅等方式反饋給村民。問題在於, 農民上樓以及產業發展所需的基礎設施配套需要鉅額的前期投資, 前期投資在產業落地且發展穩定以後才能夠回收, 從土地開發到產業發展中間隔著一個很長的時間差, 村集體必須提前預付土地開發的成本, 這就使得村集體的土地開發行為具有極大的經濟風險。土地經營可以分為創業和守業兩個階段, 創業階段———即村集體投入資源進行土地開發, 而產業發展還未穩定盈利, 土地投資也未收回;守業階段———即前期投資已經收回, 村集體從產業發展中獲得穩定的租金收益。在土地經營中, 村集體的集體所有權由於土地上收而由虛變實, 同時, 由於土地經營的風險性, 村集體也變得公司化, 不再是一個消極無為的所有者, 而是成為一個積極有為的經營者, 積極運作資源並謀求盈利, 其治理邏輯也因此迥異於一般農業型村莊。在現有的市場空間下, 土地經營的目標導向主要是發展鄉村旅遊業, 即第三產業, 並通過第三產業帶動第一產業發展, 實現一三產業的融合。我國在現有的法律政策框架下, 村集體並不擁有土地開發權, 一三產業融合的發展思路為村集體借發展農業之名發展非農產業提供了灰色空間。
蔡村距離密雲城區5 km, 距離京承高速出口500 m、在建的京沈高鐵站5分鐘車程。蔡村村域面積780公頃 (11 700畝) , 耕地167公頃 (2 500畝) , 其餘為山地和林地, 全村共有農業人口1 700人, 非農人口900人。在2005年舊村改造以前, 蔡村村民的收入主要來自於農業經營和就近務工, 一般是老年人在村裡種地, 年輕人在鎮裡和區裡的開發區打工。蔡村從2005年開始進行舊村改造, 舊村全部拆遷, 並建設回遷樓安置村民。拆遷面積147公頃 (2 200畝) , 其中建設安置小區佔地20公頃 (300畝) , 最後騰出127公頃 (1 900畝) 土地用於非農產業開發。回遷樓一戶平均兩套房以上, 人均100 m2。根據村書記的測算, 最後節約出來的127公頃 (1 900畝) 建設用地, 每公頃土地的開發成本為405萬, 包括安置費用和拆遷費用等開支。此外, 村裡配套修建了30 km的道路, 以及集中供暖工程等基礎設施, 總投資2億元。農民上樓以後, 村集體將農民的耕地收回集體, 統一經營。在節約出來的建設用地上, 村集體招商引資發展鄉村旅遊業, 目前已經引進了30多家企業, 最大的一家投資7億元建立葡萄酒酒莊, 並流轉農地建立葡萄生產基地。目前, 蔡村的產業發展已經初具規模, 村集體開始獲得收益, 但是仍然負債4億多元。
樂村隸屬於山東省淄博市博山區, 距離城區20 km。樂村地處山區, 國土面積470公頃 (7 050畝) , 耕地67公頃 (1 000畝) , 均為山地, 共有戶籍人口1 975人, 624戶。樂村所在的博山區是一個工業強區, 以陶瓷產業聞名, 樂村村民年輕人到區裡的工廠裡打工, 老年人在村裡種地。樂村的土地開發模式與蔡村有所不同, 農民以自費購買的方式上樓, 村集體再出資回購村民老宅進行商業開發。從2006年開始, 村集體陸續籌資建設了4棟居民樓, 成本價1 000元/m2, 銷售價1 600～1 800元/m2。這實際上是違反《土地管理法》的商業性開發行為。村集體從中賺取200萬元, 並將其用於相關的基礎設施配套, 建設了集中供暖設施、文化大院、老年活動中心等配套設施。樂村未採用招商引資的方式進行旅遊開發, 由村集體直接進行開發。農民上樓以後, 村集體未將農民土地上收, 以7 500元/公頃的價格流轉共7公頃 (100畝) 土地進行集體經營, 一方面, 主要為村莊建設提供苗木, 另一方面, 引進外來資本流轉土地建立草莓採摘園, 發展觀光農業。村集體還將村民的老宅回購進行旅遊開發, 先請第三方評估公司對村民的老宅進行評估, 並按照評估價格購買村民的老宅。目前, 村集體在村莊建設、旅遊開發等方面, 已經投資了3 000多萬元。同時, 樂村的鄉村旅遊目前仍處於起步階段, 尚未盈利, 村集體負債500多萬元。
(二) 權力升值與村幹部的政治激勵
在兩個個案村莊中, 土地經營的直接動力來自於村書記, 是村書記在常規治理內容之外所進行的自選動作。蔡村和樂村的村莊開發分別起步於2005年和2006年。在此之前, 兩個村莊均為一般農業型村莊, 村幹部的主要工作是協調村民糾紛、完成上級工作。兩個村莊的土地經營都是在現任村書記上臺之後才啟動的。如果將村莊比喻為一列高速行駛的列車的話, 村書記就是列車的司機, 把控著村莊發展的方向。
兩個村的村書記在上臺之前都是富人, 都經營有個體企業, 且兩位村書記在當書記之前, 其年收入均已經達到了百萬元以上。他們是改革開放以來迅速崛起的村莊經濟精英, 其個人財富的發家史與中國市場經濟的成長史是同步的, 並且在長期的市場歷練中, 形成了豐厚的經營經驗和廣泛的社會關係。蔡村的村書記經營的個體企業就位於村莊內部, 企業經營僱用了很多本村村民, 以此在村莊內部形成了廣泛的社會關係。山東樂村的村書記之前經營賓館, 其家族人數較多, 在村莊中勢力較大。兩人之所以願意參選村幹部, 最主要的動機是他們試圖藉此提升自己的社會地位;因為他們雖然已經是富人, 但是影響力還是有限。樂村村書記的說法最具典型。他說, 做生意到這個階段, 再掙大錢也不可能, 而做村幹部則能夠和政府部門的人打交道, 能夠有更大的影響力。一方面, 農村的富人藉助身份所擁有的社會資源, 併為村民辦好事、實事;另一方面, 村書記能夠保持權力的穩定性, 形成了富人長久當政的局面。
富人村幹部為何有動力啟動土地經營呢?筆者認為, 其動力主要來自於政治激勵。即土地經營所帶來的村幹部權力升值, 而且富人自身所擁有的社會關係以及市場經驗也為其提供了條件。村幹部的權力大小與其所掌握的資源量直接相關, 土地經營能夠帶動村莊發展, 將集體經濟從虛變實, 進而實現村幹部的權力升值。村幹部權力升值具體體現在兩個方面:一是土地經營使得大量的資源聚集到村莊範圍之內, 村級組織掌控的資源增多, 組織變得複雜化, 村書記職位的權力含金量也大幅提高;二是資源聚集帶動村莊面貌的改變, 所造成的發展幻象使得所在村莊成為地方社會中的明星村, 並獲得地方政府的政治認可, 村幹部也相應地獲得一系列政治身份的加持。
1. 資源聚集與組織擴展
在土地經營的過程中, 村集體需要投入大量的預付資金進行前期投資, 這使得集體經濟由虛變實, 村集體掌控的資源量在較短的時間內大幅增加。而在資源聚集的同時, 村級組織的組織目標轉向經營營利, 村級事務變得更加複雜化, 既有的組織架構與組織目標難以匹配, 必然要求組織結構的擴展和組織分工的精細化。而為了有效應對巨大的市場風險, 處於權力金字塔頂端的村書記必須高度集權, 如此才能節約決策成本, 村級民主制度的運作陷於形式化, 村級組織內部運作公司化。總之, 一方面, 資源聚集使得組織體系變得複雜化;另一方面, 村書記在組織體系內部高度集權, 兩者結合使得村書記職位的權力含金量遠遠大於一般農業型村莊。
蔡村和樂村的村級組織結構具有兩個特徵。一是部門化。在正常的村幹部職位以外, 村裡增加了大量的僱用人員, 並且組成若干分工明確的部門, 專門負責某一項具體事務。比如, 蔡村成立有基建隊、物業處、農業隊等部門;樂村也成立有綠化隊、基建隊、農業隊等部門。二是村兩委班子分工明確。除村書記以外, 其他村幹部每人具體負責一個部門。三是村書記權力集中。村書記對全村所有事務全權負責, 並擁有最後的拍板權。
2. 發展幻象與政治認可
農民上樓使農民的生活方式變得現代化, 同時基礎設施的改善也使得村容村貌在短時間內發生鉅變, 村莊整體從外觀上實現了在地城鎮化。村莊面貌的改善作為最直觀的政績使得所在村莊成為地方社會中的“明星村”, 而作為地方政府管轄下的村莊, “明星村”也成為地方官員的顯性政績, 並由此得到地方政府的政治認可, 通過授予村幹部人大代表、政協委員等政治身份予以確認。由於政治身份的加持使得村幹部的影響力進一步擴展到村莊之外, 延展到正式的官僚體系內部, 並藉此獲得與地方官員接觸交往的正式平臺。值得注意的是, 在產業發展成功以前, 村莊面貌的改善只是發展的幻象, 但由於其直觀性和衝擊性, 仍然能夠得到地方政府的政治認可。蔡村的村書記是M區和北京市的人大代表, 在M區範圍內的影響力與所在鄉鎮黨委書記相當, 遠遠超過了其單純作為富人老闆的社會地位和社會影響力。而樂村的村書記是B區人大代表, 在全區範圍內具有相當大的社會影響力。
三、關係運作:集體土地經營的資源基礎
在土地經營中, 村集體必須先通過農民上樓騰出空置建設用地, 再借此引進一三產業。農民上樓和基礎設施建設需要大量的前期資金投入。土地價值的升值與基礎設施配套有很強相關性, 在村集體的土地開發中, 由於農村區位位置上的劣勢, 必須通過基礎設施建設來進行彌補, 因此對基礎設施投入的要求更高。
由於農業型村莊集體經濟長期空殼化, 缺少必要的資本積累, 成為制約土地經營的關鍵環節。而在現有的政策空間下, 國家不允許村集體向農民收費和集資, 因此只能以村集體的名義通過其他渠道去籌集資源。但是, 因為村集體本身由於沒有任何資產基礎, 在融資市場中缺少信用保證。實際上, 真正影響村集體融資能力的是村幹部個人的社會關係。村幹部通過關係運作, 從私人渠道和公共渠道兩條渠道同時籌集資源。筆者將前者稱為“以私濟公”, 即村幹部以個人的社會關係作為信用保證為土地經營籌集資源;將後者稱為“以公濟公”, 即村幹部通過與地方政府建立良性的互動關係, 將村莊樹立為地方政府打造的典型, 來爭取項目資源的集中落地。
(一) 以私濟公:私人關係與資源週轉
與一般村幹部不同, 富人村幹部一般具有廣泛的社會關係, 在土地經營的過程中能夠發揮積極的作用。空殼化的農業村莊自身缺少任何資源基礎, 只能向外爭取資源, 而村幹部主要是通過個人社會關係以村集體的名義向外籌集資源。北京M區一位地方官員認為, 村幹部的行動邏輯就是“用好昨天的錢, 會用明天的錢, 辦好今天的事”, 強調只要能籌集資金就是有本事。由於農村土地經營的投入較高, 村幹部通過社會關係運作到的資源量也相對有限, 在實際運作過程中, 主要採取拆東牆補西牆的方式維持資金鍊的運轉。而以社會關係作為媒介的融資, 一則會形成集體債務, 二則會透支村幹部的社會關係, 而且村幹部的社會關係一旦被過度透支, 資金鍊發生斷裂, 就會導致集體債務的崩盤。但是, 在村幹部的社會關係範圍內, 融資的資金量和期限都是有限度的。如果其資金始終無法收回, 資金循環無法進入良性軌道, 那麼債務崩盤就是遲早的事情。
具體而言, 村幹部通過個人社會關係籌集資金的主要方式, 一是資源入股與企業合作開發, 二是銀行貸款。蔡村採取集體出資讓農民上樓, 每公頃土地的成本為405萬, 總共147公頃 (2 200畝) , 僅此一項就需要投入資金近6億元, 此外, 配套的基礎設施建設投資2億元, 總投資8億元。為了緩解資金壓力, 蔡村選擇以資源入股的方式與企業合作開發, 與一家國有企業合作成立公司, 村集體以土地入股, 佔30%的股份, 合作進行村集體的土地進行開發, 而該國有企業就是村書記通過其社會關係找到的合作對象。實際上, 該企業之所以願意與村集體合作, 主要就是村書記通過關係運作從政府手中爭取到了45公頃 (675畝) 國有建設用地指標。而樂村是村集體直接開發, 由於村集體無法直接向銀行貸款, 村書記與其他村幹部以個人名義聯合成立旅遊合作社, 並以合作社的名義通過政府擔保向銀行貸款300萬元, 墊付於集體經營中。
(二) 以公濟公:典型打造與項目集中
地方政府對村幹部的支持主要是以項目集中輸入的方式落實的, 而通過集中的資源投入, 村幹部和地方政府合力將村莊打造成為了典型。我國稅費改革以後, 鄉村治理的重心從資源汲取轉型為資源反哺, 而項目製成為自上而下資源輸入的重要形式。在項目制運作中, 村幹部主要依靠個人關係獲取政府項目, 並且能夠依靠自身權威有效擺平項目落地過程中的矛盾糾紛;村幹部的個人關係網與村級組織的治理能力是影響地方政府是否分配項目的主要因素[11]。地方政府出於“抓典型”的邏輯, 樂於將項目資源投入到土地經營的村莊中, 但此處的“抓典型”與領導聯繫點中的“抓典型”不同[12]。後者是自上而下的政治意志的貫徹, 是必須完成的政治任務, 而前者則是地方政府對村幹部發展思路的認可和支持, 其資源支持的力度很大程度上取決於村幹部向上爭取的力度, 與村幹部的個人主動性密切相關。在集體土地上從事經營活動的村莊, 項目的分配是村幹部依靠其強治理能力爭取的結果。村幹部爭取項目的手段就是依靠自身強治理能力將村級組織打造成地方治理中的先進典型, 成為地方政府各項工作落實過程中的排頭兵。由於權力集中的緣故, 富人村書記在村莊中擁有較高的權威, 而其個人權威進一步轉化為村級組織的治理能力, 從而使得村級組織的戰鬥力也明顯強於其他村莊。村幹部強治理能力有利於解決項目落地中的協調問題, 同時, 在地方政府佈置地各項中心工作中也能夠走到前列, 形成了對其他村莊的示範效應。
具體而言, 地方政府對村莊的項目支持主要集中在基礎設施建設、新農村建設和農業現代化等方面, 涉及到農業局、農委、交通局、國土局、文化局等各個單位。村幹部都會積極爭取所有能夠與村莊建設掛鉤的項目。目前, 蔡村已經爭取到的項目總金額已經達到2億多元, 包括在舊村改造過程中配套申請政府的新農村建設項目, 村莊基礎設施建設上申請美麗鄉村項目, 在農業發展上申請農業示範區建設項目。蔡村也先後被評為了北京市最美鄉村和全國魅力休閒鄉村。樂村每年爭取到的項目金額超過100萬, 總金額已經超過1 000萬。這些資金主要集中在基礎設施建設上, 由於有項目資金的強有力支持, 相繼修建了村橋樑、進山公路、文化大院、老年活動中心等項目。實際上, 樂村的村書記最初並未得到鄉鎮的支持, 鄉鎮專門下派一位書記對其進行制約。樂村第一屆村主任在任期滿了之後, 鄉鎮對其治理能力高度認可, 才將其任命為書記。鄉與村之間的關係也越來越和諧, 樂村村書記稱“儘量不給領導惹麻煩, 但是還是要經常麻煩領導”。因此, 村幹部只有維護好村莊穩定, 貫徹好政府政策, 才能夠儘可能地向上爭取資源。
四、公地悲劇:集體土地經營的風險轉化
土地經營作為一項經營性活動, 事實上存在巨大的風險, 必須接受市場競爭的考驗, 而且一旦市場競爭失敗, 土地經營的前期預付資本就無法收回, 村級債務也就變成死帳。面對市場風險, 一方面, 村幹部儘可能地利用自身的經營才能積極應對;另一方面, 也採取各種策略規避責任, 將失敗的責任轉嫁給村集體。市場競爭的經濟風險最終轉化為政治風險, 衝擊基層政權的穩定性。
(一) 集體土地經營的經濟風險
集體土地經營最終能否獲得成功, 取決於能否成功地發展二三產業, 村集體進而從中獲取地租收益, 回收前期投資。但是, 村集體在產業發展過程中面臨著市場約束。村莊在開發之前缺少產業基礎, 並且與城市大市場在地理空間上相對隔絕, 區位不佔優勢。因此, 在產業規劃上, 農村土地經營只有與農村的資源稟賦結合起來, 才能夠尋找到市場空間。在當前的市場環境下, 只有與現代農業相結合的休閒觀光等第三產業的發展, 即一三產業融合還處於市場開發階段, 存在一定的市場前景。但是, 農村缺乏足夠天然旅遊資源、沒有稟賦優勢的地區, 只能依靠大量的資本投入進行人工開發。蔡村和樂村均屬於缺少天然旅遊資源的村莊, 主要依靠資本投入進行開發。蔡村雖然靠近北京, 但是北京周邊類似的旅遊開發村莊為數不少, 蔡村並無特別的優勢;樂村靠近淄博市, 但是淄博市只是一個三線城市, 在市場開發上面臨很大挑戰。
從資本的角度來看, 其主要考量是利益最大化, 決定其是否下鄉的根本因素是其對市場行情的把握, 其必然傾向於選擇區位優勢最優、資源稟賦最好的村莊進行開發。因此, 在引進產業過程中, 農村集體經營的村莊將面臨激烈的競爭。
產業能否發展成功存在很大的風險, 而前期的投入已經產生了嚴重的集體債務。一旦產業發展失敗, 村集體的前期投資就無法回收, 從而導致資金鍊的斷裂, 造成集體經濟的破產。從蔡村和樂村的情況來看, 儘管蔡村的產業發展勢頭較為良好, 但是至今仍然尚有4億元的村級債務, 而樂村到目前為止尚未獲得穩定的營收收入, 也欠有500多萬元的債務。
(二) 村幹部的自保策略
土地經營雖然是村幹部個人為了追求權力升值所採取的自選動作, 但是卻是以村莊發展的名義展開的。如果發展成功, 村民確實能夠從中獲取利益;而如果發展失敗, 集體債務就無法償還, 轉化為村民集體的負擔。村幹部的經營活動是在村集體名義下展開的, 最後所形成的村級債務也歸於村集體名下。土地是大家集體所共有的。由於人人都有份, 因而導致集體行動困境的生成, 村幹部依靠個人力量消化了集體行動的組織成本, 但集體行動的風險卻仍然歸於集體名下。
但因為村幹部會設法規避土地經營中的個人責任, 這樣就使集體變成了無名的主體, 人人有份卻無人負責, 形成土地經營上的公地悲劇。筆者認為, 村幹部的自保策略主要有兩個方面:一是密切關注村民的切身利益, 二是與地方政府建立良好的關係。
1. 關注村民的切身利益
村幹部將農民的宅基地和農地上收, 侵犯了農民的土地權益, 必須確保農民從土地經營中獲得利益, 才能防止形成對立的民意。正如樂村村書記所言:“要想集中力量幹大事, 必須先把民心穩住, 否則什麼事都幹不成。”而蔡村在農業隊幹活的老大媽真摯地對村書記說:“是你養著我們哩, 比兒子還靠譜。”具體而言, 村幹部對村民的利益安撫手段主要體現在三個方面, 一是在農民上樓的過程中給予最大化的利益補償, 二是通過集體經營等方式解決剩餘勞動力的就業問題, 三是發放福利、實施民生工程提升村民的生活水平。蔡村在舊村改造中對村民的補償水平較高, 給付村民平均每戶兩套回遷房的補償;村集體在將農地上收以後, 部分進行集體經營, 但是基本不盈利, 主要的作用就是吸納50歲以上的就業困難的剩餘勞動力;同時, 村裡60歲以上的老人每年重陽節時, 村裡都會發放福利;本村村民的孩子在村辦幼兒園上學免費。樂村村民在購買本村的房子時, 購房價格相對於城區商品房價格降低1/2左右, 同時也比外村購房者價格更優惠;同時, 村裡也流轉了部分村民的土地進行集體經營, 農業隊、綠化隊等部門吸收了大量勞動力;村裡給60歲的老人每年重陽節發放福利, 並且修建了老年人活動中心、文化活動中心等公共活動場所。
2. 與地方政府建立良好的關係
土地經營處於灰色地帶, 村幹部必須設法獲得地方政府的政治認可才能夠規避政策風險, 為此必須與地方政府建立良好的關係, 並且得到地方政府的認可和支持。實際上, 雖然地方官員也認識到了土地經營的風險, 但與村幹部不同, 地方官員是流動的。從長期來看, 土地經營存在風險;但是從短期來看, 也能夠成為地方官員的顯性政績。因此, 地方官員從自身利益出發也會給予政治認可。此外, 土地經營迎合了共同富裕的政策話語, 在政治上具有合法性, 這也進一步降低了地方官員的風險。當然, 地方官員的支持是村幹部積極爭取的結果, 為了獲取地方官員的政治保護, 村幹部會迎合地方政府的治理需要進行整改, 主動進行治理創新。比如, 蔡村和樂村的村書記在上臺以後都積極抓黨建, 將黨建做成了村莊治理中的特色。蔡村的黨員在村書記上任以後增加了一倍, 從90名增加到180名;而樂村村書記制定了嚴格的黨員管理制度, 每一季度都舉行一次黨課, 請黨校的老師來上課。
(三) 集體土地經營的政治風險
我國的集體土地所有制度是一種公有土地制度, 土地為村社成員所有, 村社成員依據成員權能夠獲得土地使用權。而土地是保障農民生存的最後一條底線[13], 具有政治性, 是維繫農村社會政治穩定的基本要件。
土地是農民的命根子。土地的保障作用主要體現在以下三個方面。第一, 土地能夠為留在村莊的老人提供直接的收入來源。蔡村和樂村兩個村莊的年輕人大部分進城務工, 但是留守村莊的老人則大部分還在種田, 土地上的收入是老人重要的養老資源。這同時也減輕了務工的年輕人的家庭支出壓力, 間接支持了年輕人的城市化。第二, 土地能夠提供城市化失敗的退路。農民在城市務工獲取收入, 但並不一定都能夠順利的實現城市化, 在這種情況下, 土地就為農民提供了兜底保障, 在城市化失敗的情況下可以退居農村。第三, 從城鄉二元結構的角度來看, 土地是對農民的重要補充保障。城市居民的社會保障主要依靠制度化的社保體系, 農村居民雖然也能夠得到制度化社保體系的保障, 比如醫療保險、養老保險等保障制度已經逐步建立並發展完善, 但是, 制度化保障的水平相較於城市居民仍然非常低, 農村居民的養老保障每月只有不到100元, 遠遠低於城市居民。這種情況下, 土地就發揮了重要的補差作用, 補充了制度化保障的不足。
而土地經營的基本邏輯是資源變資本, 即將農民的土地作為生產要素, 進行公司化的市場經營, 藉此獲取增值收益。如此一來, 土地經營的風險性和土地的社會保障功能便產生了嚴重的衝突。對於農民來說, 土地作為最後的社會保障具有不可退出性, 而國家也從制度層面保障每個農民的土地使用權, 而土地作為生產要素進入市場經營會損害土地對農民的底線保障作用, 一旦失敗不僅無法獲取增量的增值收益, 而且會失去存量的土地收益。正如陳錫文所說“村莊是農民的家園, 不能把集體經濟組織註冊成企業, 是因為必須規避風險, 不能讓農民失去家園[14]。而集體經濟組織也不具有市場法人資格, 因為“我國法律禁止把集體土地作為償債資產”[15]。
在土地經營失敗的情況下, 村幹部能夠通過自保策略規避了自身責任。而對於村民來說, 雖然其土地權益受到侵害, 但是, 由於村幹部所給予的利益安撫, 獲得了眼前利益, 因此保持沉默。但是, 利益安撫能否長期化取決於土地經營能否成功, 一旦失敗, 村民的既得利益就無法保證, 會引發社會穩定問題。由於土地對農民的基礎保障作用, 農民不可能承擔土地經營的市場風險。而在土地經營失敗的情況下, 積累大量的集體債務無法償還, 集體債務最終也會轉變為社會不穩定問題, 並對政府的正常治理產生干擾[16]。總之, 土地經營的市場風險是無法規避的, 最終必然會轉變成為政治風險, 轉嫁給政府。
五、結論與建議
村幹部之所以願意通過土地經營帶動集體經濟的發展, 是由於先富起來的村幹部在土地經營中相對於一般村幹部在資源運作方面確實存在優勢, 但是, 村幹部在土地經營中確實存在風險不可控問題。一方面, 隨著中國市場經濟的發展不斷深化, 競爭越來越激烈, 土地經營受到外部市場空間的限制, 經營風險非常大;另一方面, 由於土地經營以集體土地為基礎, 而集體土地不能作為市場經營的資產基礎, 集體經濟組織無法承擔市場風險, 最終導致市場經營風險轉變為政治風險, 並轉嫁給政府。
集體經濟組織是一個政治經濟組織, 並非純粹的經濟組織。嚴格來說, 集體經濟組織只是一個經濟主體, 並非可以獨立承擔風險的法人主體。一旦集體經濟組織在市場經營中失敗, 造成嚴重的債務問題, 由於土地的兜底保障功能, 農民的家庭生計安全就會受到影響, 從而使得集體經濟的經營從經濟問題轉變為政治問題, 這也直接關係到黨在基層的執政基礎。在集體經濟的發展壯大過程中, 村幹部個人的權力不斷升值, 其決策失誤造成的集體經濟損失卻是公共利益的損失, 村幹部難以在現有法律框架下被追究法律責任, 這也是村幹部主導的集體土地經營在實踐中總是變相出現的原因所在。為了抑制村幹部的經濟冒險行為, 本文提出以下政策建議。
首先, 政府需要在法律上對村幹部個人決策失誤造成的集體經濟破產製定相應的追責條款。政府可以考慮制定專門的《集體經濟組織法》, 對集體經濟組織的性質、職能和治理結構等問題做出明確的規定, 將集體經濟組織的市場經營行為嚴格限制在風險可控的範圍之內, 禁止以土地為對象的市場經營行為。而對於村幹部違法違規的土地經營, 應定性為經濟犯罪行為, 以法律為工具對其進行震懾懲處。
其次, 對於村幹部的土地經營行為, 應當追究地方政府的連帶責任。雖然村幹部在土地經營中存在市場風險, 但是地方政府出於政績等方面的考慮會對其採取默認和庇護態度, 如果離開地方政府的庇護, 村幹部在土地經營也很難成功。因此, 地方政府在其中也存在為了短期利益犧牲長期利益的策略主義行為, 為了抑制地方政府的這種投機行為, 在對村幹部進行法律懲處的同時, 對所涉及的地方政府官員也應同步啟動問責程序。
來源：北京工業大學學報(社會科學版)2019年02期
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