河南社會組織參與精準扶貧現狀
黨的十八屆五中全會作出重大決策，決定“十三五”規劃期間全國貧困人口實現全部脫貧。2016年年初河南省共有貧困人口430萬人，為實現2020年省內全部貧困人口脫貧、全面建成小康社會的脫貧攻堅目標，河南省委、省政府2016年初制定《河南省建檔立卡貧困人口脫貧和貧困縣摘帽滾動計劃》。根據該計劃，“河南省貧困人口脫貧目標為2016年110萬人、2017年100萬人、2018年90萬人、2019年70萬人、2020年60萬人；明確2個國定貧困縣2016年脫貧摘帽，6個國定貧困縣和4個省定貧困縣2017年脫貧摘帽，13個國定貧困縣2019年脫貧摘帽”。
精準扶貧要求全省上下一盤棋，各級政府作為精準扶貧的實施主體，是精準扶貧事業的領導力量，而河南精準扶貧事業依然存在“政府熱、社會弱、企業冷”的通病，河南社會組織仍缺乏參與精準幫扶體系的制度化途徑。這引起了政府高度重視。2016年2月，河南省委、省政府發佈《關於打贏脫貧攻堅戰的實施意見》第25條提出：“完善社會力量參與機制。鼓勵支持民營企業、社會組織、個人參與扶貧開發，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接......通過政府購買服務等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準扶貧。”實施意見展示了省委、省政府對社會組織參與精準扶貧的定位，為推進社會組織參與精準扶貧指明瞭方向。
參與精準扶貧的河南社會組織類型與模式
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參與精準扶貧的河南社會組織類型
根據《河南社會治理髮展報告（2014）》統計，“河南省社會團體、民辦非企業單位以及基金會這三類社會組織登記數量呈穩步增長態勢。
參與精準扶貧的河南社會組織類型由社會團體、基金會、民辦非企業單位三類構成。
第一類是扶貧類社會團體。有省級層面的河南扶貧開發協會、河南助殘濟困總會，地市級層面的有18個地市的扶貧開發協會，基層有農民經濟合作協會。河南扶貧開發協會成立於2011年9月23日，成立之初共有2600多個單位和企業加入協會，共籌善款4億多元，由河南省扶貧開發辦公室主管，是具有獨立法人地位的聯合性、非營利性社會團體。
第二類是扶貧類基金會
。根據基金會中心網統計，截止到2017年9月，河南本土扶貧類基金會共有21家，資金規模最大的是河南扶貧基金會，基金規模6000萬。河南省扶貧基金會成立於2016年10月17日，是經河南省委、省政府批准，由河南省扶貧開發辦公室籌備成立的公益性、非營利性公募基金會。其他基金會以河南愛心事業基金會、河南紅十字基金會等為代表，規模多在200萬到600萬之間。第三類是參與精準扶貧的民辦非企業單位。主要涵蓋以下專業領域，如教育、衛生、科技、文化和法律服務等大類，從自身擅長專業在扶貧領域做出的公益性扶貧行為，省內專業扶貧類民辦非企業單位發育相對滯後。
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參與精準扶貧的河南社會組織模式
1.社會組織+貧困對象模式
這種模式的前提是社會組織具備一定的資金實力，社會組織本身具有較為完備的運用扶貧資金的渠道和經驗，自身具有足夠的項目和資金反哺能力，才能直接面向貧困對象開展精準幫扶措施。2017年8月15日，河南首家精準扶貧專科門診在河南亞太骨病醫院正式開診。醫院設立精準扶貧專項資金，河南各省轄市、縣、區貧困患者到醫院就診，可享受“三免一減”優惠，並給予門診、住院幫扶。
2.社會組織+企業+貧困對象模式
由於社會組織資金來源渠道有限，單純依靠社會組織自身力量推動精準扶貧難度較大，因此河南主要扶貧社會組織基本要依靠市場的力量，依靠市場的資金、項目優勢，聯合企業共同參與精準扶貧。例如：河南扶貧開發協會實施“大愛工程”，在貧困地區基礎設施建設、農業產業化項目上，選擇有資質、有實力、社會聲譽高的會員企業，安排善款資金對承接不同類型項目的企業的進行支持，並對項目實施過程和結果進行評估和驗收，以多種形式、多種項目推動精準扶貧開展。
3.社會組織+政府+貧困對象模式
實踐中，已有部分社會組織在政府和社會組織協商合作的方式上進行了初步探索。2017年3月28日上午，河南省扶貧基金會與太康縣人民政府戰略合作協議簽訂儀式暨太康縣工作站成立儀式在鄭州舉行。按照協議，河南省扶貧基金會在太康縣成立工作站，通過實施各種扶貧項目，助理太康縣貧困人口實現穩定脫貧，太康縣政府在政策、資金、人員等方面提供支持，全力配合省扶貧基金會的工作。
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河南社會組織參與精準扶貧存在的問題
（一）社會組織參與精準扶貧的法律保障缺失
第一，國家層面扶貧法律和省級扶貧條例立法進程滯後。習近平總書記提出精準扶貧理念後，儘管專家學者多次呼籲由國家建立扶貧法律，來規範政府、企業、社會組織、個人在精準扶貧活動中的地位、職責、職能、邊界，但是全國性的扶貧法律遲遲不能出臺，無法從法律層面推動扶貧成果的長效化、常態化。截至2017年9月，河南省扶貧開發條例立法工作仍處於草案徵求意見階段，河南省扶貧開發條例仍未踹。
第二，社會組織立法進程同樣滯後。目前適用的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》的許多規定不夠具體，操作性不強，導致監管執法依據不足，工作被動，特別是與十八大以來實行行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類社會組織直接登記，取消社會團體籌備審批等改革政策相違背，更加缺少對社會組織參與精準扶貧的具體規定，導致社會組織參與精準扶貧權益得不到充分保障。
（二）政府職能轉變和政社分開改革力度不足
第一，河南社會組織參與精準扶貧，基本前提是政府職能轉變，向社會組織下放權力和管制空間。河南省精準扶貧工作主要在河南省委、省政府統一領導，各級政府具體負責的模式下開展工作，政府包辦扶貧領域所有職能和事務，留給社會組織的政策空間與實踐空間不足，某種程度上忽視了社會組織在精準扶貧實踐中具有的能力和積極作用。
第二，由於河南扶貧社會組織成立時間短，規模較大，社會組織成立之初都具有濃厚的官方背景，無論從機構領導、辦公地點、經費來源、業務開展等方面都避免不了主管行政機關的領導和參與，很大程度上影響了社會組織自身規範化建設和自主開展扶貧工作的能力。
（三）社會組織參與精準扶貧的政府激勵機制不成熟
第一 ，河南社會組織參與精準扶貧缺乏政府購買財政資金的激勵。由於社會組織發展資金主要依靠社會捐贈和政府購買，資金募集渠道十分有限，扶貧社會組織經常由於資金不到位影響組織的日常運營甚至是生存。第二，河南省在對符合條件的扶貧社會組織實行捐贈資金稅前扣除，以及對符合條件的扶貧社會組織提供財政補貼支持等方面還需要進一步深化，社會組織參與精準扶貧欠缺的是財政、稅收等綜合配套激勵機構。
（四）扶貧社會組織自身能力建設薄弱
河南社會組織自身能力建設遠不能適應精準扶貧的需要，自身能力建設仍顯薄弱。第一是內部治理機制不規範。目前省內主要扶貧社會組織在制度上均建立了以理事會、監事會為核心的法人治理結構，但是實際上理事長一職多由具有政府背景的退休官員擔任，具有顯著的人治色彩，進而導致無論在章程制定、人事權、決策權方面，還是激勵機制、運行機制、監督機制等方面對政府的依賴性強而自治性弱，不利於社會組織自身實力的真正壯大。
第二是工作人員專業化職業化的程度較低。由於扶貧社會組織自身的非營利性，加上組織融資渠道狹窄，扶貧社會組織難以為工作人員提供較高的福利待遇，甚至存在不能按時支付工資報酬的現象，兼職人員較多，專職人員不足，人員流動性強，難以吸引具備扶貧專業知識和技能的高素質專業人員，專業扶貧人才的短缺導致社會組織專業化扶貧水平不高，扶貧項目的設立、貧困對象能力的提升、扶貧項目的監測與評估等方面的成熟經驗不足，影響組織規模擴大和能力提升。
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河南社會組織參與精準扶貧的機制創新路徑
（一）加快社會組織參與精準扶貧法治化進程
第一，國家層面應儘快出臺扶貧法和社會組織法，加快修訂《社會團體條例》、《民辦非企業單位條例》和《基金會條例》，將近年來的社會組織管理體制改革成果制度化，從法律層面明確社會組織參與精準扶貧的性質、地位、職能、權利和義務，使社會組織參與精準扶貧活動有法可依，使扶貧類社會組織儘快進入規範化、法治化發展的軌道。
第二，河南省也應該結合自身精準扶貧工作實際和本省社會組織發展實際，參考先進省市出臺有關地方性法規的經驗，儘快出臺河南省扶貧開發條例，對社會組織參與精準扶貧的職能權益進行法律保障。
（二）加快政府職能轉變和扶貧社會組織“政社分開”改革
為保證河南社會組織在參與精準扶貧過程中具有良好的發展環境，政府部門需要加強頂層設計，加快政府職能轉變和政社分開的推進力度。
第一，轉變行政管理理念為社會治理理念，凡是社會組織能夠承擔的扶貧服務和扶貧項目，儘可能選擇適當方式交由社會組織承擔，打破政府對河南精準扶貧大包大攬的局面，降低精準扶貧的行政成本。
第二，推進政社分開。河南省要以現有行業協會商會與行政機關脫鉤改革為突破口，積累政府和原“官辦”社會組織脫鉤的經驗，逐步擴展到包括扶貧社會組織在內的公益慈善類組織，穩步推進河南扶貧社會組織在人員、財務、機構等方面與政府主管機關脫鉤，保證扶貧社會組織的自主性和獨立性，讓政府和社會組織真正達到分工合理，形成相互補充、環環相扣、相互支撐的科學扶貧體系。
（三）完善政府購買扶貧服務等政策激勵機制
第一，要探索建立河南省向社會組織購買扶貧公共服務制度，建立扶貧社會組織庫，制定項目指導目錄和管理辦法。鼓勵支持全省性行業協會商會參與制定貧困地區特色產業發展規劃，重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發展農產品加工業。引導農村專業經濟協會發揮其對貧困人口的組織和帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯結機制，組織貧困人口按照市場需求開展農業生產。對於無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的缺少勞動力貧困家庭，鼓勵公益慈善類扶貧社會組織在醫療衛生、教育文化等方面給予幫扶和資助，建立並完善點對點救助幫扶機制，改善其基本生活條件。
第二，加大對社會組織參與精準扶貧的財政稅收激勵政策。在河南省地稅範圍內，民政部門應聯合稅務部門探索降低社會組織參與精準扶貧的稅收負擔的政策，研究針對參與精準扶貧的不同社會組織的類型，對承擔政府購買服務、接受社會捐贈的社會組織按照不同的比例給予稅收減免優惠，不讓稅負成為社會組織參與扶貧的負擔和障礙；由民政部門聯合財政部門，對參與精準扶貧符合條件的公益性社會組織進行工資、辦公經費等運行經費補貼等，對參與精準扶貧的社會組織承擔的績效優秀的扶貧項目，以及扶貧效果好、社會評價高的社會組織進行財政補貼獎勵。
（四）強化社會組織自身能力建設，增強自身話語權
第一，健全運轉高效、權責明確、權力制衡的社會組織法人治理結構。制定社會組織章程，明確理事會、監事會、管理層和會員大會的職責，建立運轉高效的組織機構，制定完善的人事、財務、業務制度，保證自主性，減少行政化傾向。
第二，不斷增強融資能力、拓寬資金來源渠道，在實施高效扶貧項目和服務中開闢生存空間。社會組織只有將自身做大做強才能求得生存和發展，才能在和政府以及貧困人口對話中贏得更多的信任和話語權，同時增強法制意識和社會責任感，強化自我約束，依法管理資金和開展活動，提高社會公信力。
第三，提升精準扶貧專業能力。通過加強社會組織人才隊伍建設，建立社會組織內部激勵機制，發揮工作人員的工作主動性和積極性，從項目設計、貧困人口能力提升、項目監測評估等方面提高精準扶貧專業能力。
（來源：《河南廣播電視大學學報》2018年第3期，出版時間：2018年5月21日，作者：單良，河南廣播電視大學。內容有刪節）
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