近期，如何規範使用基金預算，並藉此緩解一般公共預算10%的上限給各地PPP項目推進所帶來的影響，逐漸成為PPP圈內頗受關注的話題之一。基於國內各地相關項目實踐情況，現就政府性基金預算用於PPP項目的若干焦點問題略作梳理，與業內同仁分享。
關於2014年以來PPP模式在我國適用的基本遊戲規則，我在前幾年提過一個公式：2M+2R+2D=6P。即兩大部委（國家發改委和財政部）、兩個政策性文件（國發〔2014〕60號文和國辦發〔2015〕42號文）和兩個論證（物有所值評價和財政承受能力論證）之和，等於政府方（Public）、社會資本（Private）、夥伴關係（Partnerships）、政治（Politics）、公眾（People）、有效供給（Provision）之間相互博弈和作用而形成的中國式PPP生態。近期，如何規範使用基金預算，並藉此緩解一般公共預算10%的上限給各地PPP項目推進所帶來的影響，逐漸成為PPP圈內頗受關注的話題之一。基於國內各地相關項目實踐情況，現就政府性基金預算用於PPP項目的若干焦點問題略作梳理，與業內同仁分享。
一、政府性基金預算用於PPP項目需要做好四個方面的論證
其一，政府性基金預算是否可用於PPP項目？即基金預算的可用性問題。
根據《預算法》（2014年修正），政府性基金預算是專項用於特定公共事業發展的收支預算。因此，在政府性基金預算支出範圍以內的PPP項目，可以使用政府性基金預算。
根據《財政部關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），對於政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規定的前提下，統籌用於支持PPP項目。
根據《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答覆》（財金函〔2017〕85號），一般公共預算支出10%的“上限”控制，僅針對需要從一般公共預算中安排的支出責任，並不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目。在符合政策的前提下，政府性基金預算可用於PPP項目。
綜上，政府性基金預算在PPP項目中的可用性應該是沒有疑問的。
其二，政府性基金預算應如何用於PPP項目？
在如何使用政府性基金預算的問題上，主要依據為財政部頒發的《政府性基金管理暫行辦法》（財綜〔2010〕80號），以及財政部自2007年開始每年頒佈的《政府收支分類科目》，其最新版為2017年7月18日印發的《2018年政府收支分類科目》（財預〔2017〕106號），其中包括政府性基金各項收入及各項支出。在具體使用時，應當遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結餘結轉下年安排使用”的原則，按規定用途安排，不得挪作他用。各級財政部門在審核使用單位年度政府性基金預算的基礎上，編制本級政府年度政府性基金預算草案，經同級人民政府審定後，報同級人民代表大會審查批准。
舉例而言，近期被討論較多的有212類“城鄉社區支出”。其中212類08款為“國有土地使用權出讓收入及對應專項債務收入安排的支出”，其中涉及徵地及拆遷補償支出、土地開發支出、城市建設支出、補償被徵地農民支出、土地出讓業務支出（212類08款01、02、03、05、06項）、212類10款為“國有土地收益基金及對應專項債務收入安排的支出”、212類13款為“城市基礎設施配套費及對應專項債務收入安排的支出”，均可能涉及相關PPP項目的政府付費資金來源。
其三，政府性基金預算在用於PPP項目時，如何計算使用比例？即計算的基數如何確定。
目前國內部分PPP項目在做財政承受能力論證時，已涉及政府性基金預算的使用論證。此處需要關注的問題之一，是用於計算使用比例的基金預算基數到底如何確定。根據我所瞭解到的情況，大部分此類項目使用的基數，是項目所在地的政府性基金預算收入年度總額。在做增長預測時，也以此為測算依據。這一做法是否合理？
鑑於前文述及的政府性基金預算的使用原則，合理的計算基礎應當限於特定PPP項目所能夠對應的政府性基金預算科目，而非當地政府性基金預算收入總額。當然，財政部目前對於PPP項目如何使用政府性基金預算並無明確規定，亦無比例限制。這裡僅僅涉及合理性的問題，而不直接影響相關合規考量。
其四，政府性基金預算的使用可能給PPP項目帶來哪些問題？
根據政府性基金預算的使用原則及通常可見的收支情況，政府性基金預算一方面在收入上的波動幅度較大，另一方面又需要以收定支、專款專用，且不得挪作他用。因此，從理論上而言，對於PPP項目中確定的政府付費責任，如果完全依賴於政府性基金預算特定科目，可能存在收支無法平衡的情況。由此帶來的問題主要有以下兩個方面。
問題一：如果收不抵支，政府方是否需要承擔兜底義務，以其他方式補足餘額？如需要，是否會影響PPP項目的財政承受能力論證？
問題二：倘若上述政府方兜底義務並不確定，PPP項目的可融資性是否會受到影響？
從實際操作層面看，PPP項目從一般公共預算當中列支的金額，資金來源有可能就是相關對應科目的政府性基金預算項下的收入。儘管如此，一般公共預算和政府性基金預算之間存在的差異，包括其法定資金來源、管理及使用原則的不同，仍然可能會對市場（特別是投資人和金融機構）造成一定程度的困擾，並相應影響到PPP項目的交易結構及風險分配機制的設置。
二、政府性基金預算收入用於PPP項目的制度設計和實際操作，著重關注三個落腳點
落腳點之一，建議各地PPP主管部門對與PPP項目有關的政府性基金預算科目的歷年收支狀況進行專項調研，並在不違反相關政策法規的前提下，向市場公開發布部分調研內容及結論，減少信息不對稱可能帶來的問題及風險。
落腳點之二，在PPP項目實操層面，建議PPP項目參與各方全面梳理並考量政府性基金預算收入用於PPP項目及後續使用所可能引發的問題，並相應調整PPP項目交易結構，特別是相關風險分擔機制，以及政府付費資金來源保障機制。
落腳點之三，建議各地PPP項目主管部門結合本地政府性基金預算的收支狀況，積極開展相關試點，並擇機制定發佈與之有關的指引性政策文件。在不突破現有法律法規框架，不觸碰相關政策紅線的前提下，儘量為PPP模式在我國的可持續發展打開政策空間。
當前，金融風險防控的政策導向十分明確，而且短期內估計不會有方向性的調整。然而，防控金融風險固然重要，但不發展無疑是更大的風險。在金融槓桿相對受限的情況下，怎麼考慮好、設計好、使用好包括政府性基金預算使用在內的相關政策槓桿，有效激發市場活力，讓PPP模式為“控風險”和“促發展”雙重目標的實現提供持續助力，是下一階段相關規範性文件可重點著力處。
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