加強公共衛生法治建設
切實提高突發重大疫情防控能力和水平
全國政協社會和法制委員會主任 沈德詠
這次新冠病毒疫情發生以來，習近平總書記高度重視，作出一系列重要指示，多次主持召開會議，對疫情防控工作進行研究部署，提出明確要求，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。中央應對疫情工作領導小組多次開會研究部署疫情防控工作，中央指導組積極開展工作，國務院聯防聯控機制加強協調調度，及時協調解決防控工作中遇到的緊迫問題。有關部門各司其職，軍隊積極支援地方疫情防控。各地區成立了黨政主要負責同志掛帥的領導小組。各黨政軍群機關和企事業單位等緊急行動、全力奮戰，廣大醫務人員無私奉獻、英勇奮戰，廣大人民群眾眾志成城、團結奮戰，打響了疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，全國形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控工作的局面。在以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導下，在各方面共同努力下，防控工作正有力開展，疫情形勢出現積極變化，防控工作取得階段性成效。
習近平總書記指出，既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。法治具有固根本、穩預期、利長遠的保障作用，要提高突發重大疫情防控能力和水平，必須加強公共衛生法治建設。
一、強化法治意識，將突發重大疫情防控工作納入法治軌道
公共衛生安全事關人民群眾生命安全和身體健康，事關社會和諧穩定和經濟持續發展，事關國家長治久安。依法治國，是我們黨治國理政的基本方式，也是應對重大突發公共衛生事件的重要手段。公共衛生法治的建立健全是有效預防和及時化解突發公共衛生事件的重要保障，是提高疫情防控能力的必由之路。
理念是行動的先導。加強公共衛生法治建設，首先要增強公共衛生法治理念，用法治理念思考公共衛生問題，用法治思維解決疫情的防範與控制難題，堅持依法戰“疫”，把法治思維和法治方式貫穿衛生防疫工作始終，為減少疫情、控制疫情、戰勝疫情注入強大的法治正能量。
堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢。黨的十八大以來，黨中央高度重視全面依法治國，持續推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，努力建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，法治建設取得顯著成效。這是我們加強公共衛生法治建設的重要基礎，也是增強公共衛生法治理念的主要方向。在立法、執行、司法、守法各環節都要增強公共衛生法治理念，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。特別是各級領導幹部要強化法治意識，帶頭尊法學法守法用法，做嚴格執行公共衛生法律法規的表率。要加大全民普法工作力度，弘揚社會主義法治精神，增強全民公共衛生法治觀念，夯實依法防疫的社會基礎。
二、加強立法工作，進一步完善突發重大疫情防控工作法律體系
習近平總書記指出，要完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規範、運行有效的疫情防控法律體系。
目前，《突發事件應對法》《傳染病防治法》《食品衛生法》《職業病防治法》《動物防疫法》和《國境衛生檢疫法》等構成了我國現行的公共衛生應急法律體系。除這些法律外，現行法規有《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》《國內交通衛生檢疫條例》《進出境動植物檢疫實施條例》等，還有《傳染病防治法實施辦法》等部門規章和地方性法規規章等，這些法律法規共同構成了我國突發公共衛生事件應急處置的法律法規體系，為公共衛生法治建設打下堅實的基礎。但從立法層面看，仍然存在一些有待完善的地方。
首先，缺少憲法相關法層次的法律，如《緊急狀態法》。憲法第67條規定全國人大常委會有“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”的職權，憲法第89條規定國務院有“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的範圍內部分地區進入緊急狀態”的職權。落實憲法這些規定需要一部操作性較強的《緊急狀態法》，明確規制決定和進入緊急狀態的程序，以及進入緊急狀態時暫停保障公民個人哪些權利和自由，緊急狀態下哪些國家機關應當承擔哪些特別職責和享有哪些權限，等等。
其次，現有的應對突發公共衛生事件的法律，一些關鍵條款過於原則和抽象，不夠詳細、嚴謹，有些法律條文之間存在相互不一致的情況。建議對《傳染病防治法》和《突發事件應對法》認真梳理和研究，對不一致的條款適時作出修改。同時，對於《傳染病防治法》和《突發事件應對法》，應當配套制定行政法規層次的實施細則，切實增強法律的可操作性。全面修訂《野生動物保護法》，將公共健康、檢驗檢疫的理念和要求納入其中，為加強重大公共衛生安全風險的源頭控制提供法律依據。
第三，現有的法律法規較少關注生物安全問題。習近平總書記強調，要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。近日，科技部出臺了《關於加強新冠病毒高等級病毒微生物實驗室生物安全管理的指導意見》，要求加強對實驗室，特別是對病毒的管理，確保生物安全。但這只是應急之舉、權宜之計，還不能從根本上解決問題。因此，要儘快制定出臺國家生物安全法，加快構建國家生物安全的法律法規體系、制度保障體系。
三、堅持嚴格執法，確保突發重大疫情防控法律法規有效施行
嚴格執法、依法防疫，是公共衛生法治建設的重中之重。要嚴格執行疫情防控和應急處置法律法規，加強風險評估，依法審慎決策，嚴格依法實施防控措施，堅決防止疫情蔓延成災。
一是要依法做好疫情預防、報告、預警和發佈工作。按照《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的規定，有關部門和人員應當承擔相應職責。國家對傳染病防治實行預防為主的方針，堅持防治結合、分類管理，各級政府要組織開展群眾性衛生活動，進行預防傳染病的健康教育，倡導文明健康的生活方式，提高公眾對傳染病的防治意識和應對能力。有關部門和人員發現傳染病疫情或者突發原因不明的傳染病時，應當按照法定的內容、程序、方式、時限及時準確報告疫情信息。可以預警的公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應當根據法定權限和程序，發佈相應級別的警報，決定並宣佈有關地區進入預警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，並向當地駐軍和可能受到危害的毗鄰或者相關地區的人民政府通報。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公佈傳染病疫情信息，並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情信息，公佈傳染病疫情信息應當及時、準確。
二是要加大對危害疫情防控行為的執法司法力度。嚴格執行傳染病防治法及其實施條例、野生動物保護法、動物防疫法、突發公共衛生事件應急條例等法律法規，依法實施疫情防控及應急處置措施。加強治安管理、市場監管等執法工作，加大對暴力傷害醫務人員的違法行為打擊力度，嚴厲查處各類哄抬防疫用品和民生商品價格的違法行為，依法嚴厲打擊抗拒疫情防控、暴力傷醫、製假售假、造謠傳謠等破壞疫情防控的違法犯罪行為，保障社會安定有序。依法規範捐贈、受贈行為，確保受贈財物全部及時用於疫情防控。加強對相關案件審理工作的指導，及時處理，定分止爭。加強疫情防控法治宣傳和法律服務，組織基層開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。強化疫情防控法律服務，加強疫情期間矛盾糾紛化解，為困難群眾提供有效法律援助。
三是要對不依法履職人員嚴格問責。沒有責任追究，所有的法律法規都將形同虛設。法律法規已經明確了有關職能部門在疫情防控各環節的具體職責，如果因履職不到位造成了嚴重後果，必須對相關部門和人員進行嚴肅問責，這是嚴格執法的題中應有之義。
四是要在法律框架內嚴格執法，切實把握好執法尺度。習近平總書記指出，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。因此，依法防疫，必須防止出現借疫情防控之名、行違法犯罪之實的行為。防控疫情的一系列措施，包括對居民外出的限制、對特定場合個人防護的要求等等，是在《突發事件應對法》《傳染病防治法》等相關法律的授權下進行的，實施起來必須做到主體適格、措施適度。在法律的授權下，各地可以要求公民配合疫情防控，在特定時間和範圍內讓渡一定的權利。但是，這種讓渡是以法律授權為依據的，是有限度的。尊重和保障人權是法治的基本價值，個人的核心權利，包括基本生存權和人格尊嚴，均應嚴格受到法律的保護，在任何情況下都不應被剝奪和踐踏。法治是各級政府、社會組織和廣大公民的行為底線，是現代社會的基本框架，是所有社會成員的福祉所在，任何時候都不應當被擱置、被破壞、被犧牲。各級黨委和政府要全面依法履行職責，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發公共衛生事件中推進法治政府建設，明確責任分工，抓好任務落實，提高疫情防控法治化水平，切實保障人民群眾生命健康安全。只有確保疫情防控工作運行在法治的軌道上，才能最大限度地凝聚人心，才能最大程度地動員全社會的力量，才能最快速度地控制疫情蔓延，並取得最終勝利。
四、繼續深化改革，不斷完善依法防控突發重大疫情的體制機制
（一）堅持黨的集中統一領導，形成黨委領導，政府主導，各部門齊抓共管，社會各界有序參與的防控工作格局。
要加強黨的集中統一領導，這是依法防控疫情的重要保障，也是我們的政治優勢。各級黨委（黨組）要始終牢記人民利益高於一切，要求各級黨組織和廣大黨員、幹部把疫情防控工作作為重大政治任務，把黨的政治優勢、組織優勢、密切聯繫群眾優勢轉化為疫情防控的強大政治優勢，確保黨中央重大決策部署貫徹落實。
要建立健全政府、社會組織、公民共同參與的疫情防控體系。在5G信息化時代，要持續推進電子政務建設，積極推進信息系統的整合共享，持續梳理和規範政府可開放共享數據資源目錄，打通工信、醫療、交通、市場監管、民政、財政、科技等部門間的數據壁壘，確保在突發公共衛生事件時，政務數據資源能夠發揮最大價值。疫情防控，政府是主導，但政府不是萬能的，不能唱獨角戲、包打天下，要引導鼓勵社會組織和公民的有序參與，形成全社會共同防控疫情的強大合力。
要加強軍民融合，高度重視軍地聯合防疫的重要意義，明確軍地聯合衛生防疫的總體思路、指導原則、建設目標，完善軍地聯合應急響應運行機構，推進軍地衛生防疫力量聯合訓練，統籌規劃軍地衛生防疫聯合保障，切實提升疫情防控能力和水平。
要切實提高全民防範公共衛生事件的意識和能力。大力加強公共衛生事件的宣傳教育，將危機教育納入全民教育課程，在學校、社區等開展不同形式的危機應對宣傳和演練，定期組織突發公共衛生事件的健康教育活動，使其制度化、規範化、全民化。突發公共衛生事件的宣傳對象既要涵蓋政府決策者、執行者，也要涵蓋人民群眾。對於政府決策者來說，定期參與突發公共衛生事件相關培訓，可提升警覺性，增強危機意識，更加快速有效決策執行；對於群眾來說，可增強應對突發公共衛生事件的能力，克服恐慌心理，在很大程度上利於維護社會穩定。
（二）尊重規律和科學，發揮好專業部門和專業人員的作用。
疫情防控涉及醫學、生物學、流行病學、社會學等多學科知識。依法防控必須建立在科學防控的基礎上，在疫情防控的各個環節都要充分重視專家的意見，充分發揮專業部門和專業人員的作用。
在公共衛生事件應急決策環節，既要遵循必要的專家諮詢程序，又要保證專家組構成中科研和臨床專家的廣泛覆蓋，還要高度重視專家組之外的傳染病專家、醫生、病毒科研人員等專家人士的意見建議。對於專業人員善意的提醒，不論其發表場合為何處，不能輕易定性為謠言，更不能動輒得咎、因言獲罪。
在人員救治環節，要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，精準解決疫情第一線問題。要健全科學研究、疾病控制、臨床治療的有效協同機制，及時總結各地實踐經驗，形成制度化成果，完善突發重特大疫情防控規範和應急救治管理辦法。要補齊短板，健全優化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，支持一線臨床技術創新，及時推廣有效救治方案。
在平時預防環節，要改革完善疾病預防控制體系，堅決貫徹預防為主的衛生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預防關口前移，避免小病釀成大疫。要強化風險意識，完善公共衛生重大風險研判、評估、決策、防控協同機制。
（三）正確處理中央和地方的關係，明確各層級防控責任，建立健全快速反應機制。
職責明晰才能落實有力。對於重大公共衛生事件的處置，中央和地方之間的權責如何劃分，是一個值得深入思考和研究的命題。在疫情預警、信息發佈、開展防控、社會面管控等方面，要進一步理順中央和地方的關係，明確相應職權範圍和有關要求，既要堅持決策審慎原則和全國一盤棋原則，要又賦予地方政府一定的決策權，以便其機動靈活及時採取相應措施。
毋庸諱言，我國目前的突發公共衛生事件應急體系還存在一定的條塊分割、職能交叉現象。突發公共衛生事件出現後，還存在反應遲鈍、溝通不及時、職責分工不清晰的問題，尚未形成反應及時、信息透明、統一部署、職責明確的決策管理平臺，在一定程度上影響了決策的準確性和及時性。我們要按照習近平總書記提出的打好防控疫情總體戰的要求，加快形成一個高效、協調、系統的重大疫情防控體系。縱向上，國務院、國家衛健委統一部署地方公共衛生相關工作，明確各級政府和職能部門在突發公共衛生事件上的職責；橫向上地方政府、衛生部門、疾控中心、醫院等應互聯互通信息，做到信息透明、暢通、及時共享，爭取在突發公共衛生事件，尤其是重大傳染病疫情爆發的第一時間，能及時發現並採取措施，遏制其傳播擴散，以此降低不必要的損失。
（四）發揮制度優勢，實行群防群控，打好防控工作人民戰爭。
“緊密聯繫依靠群眾”是《傳染病防治法》確立的重要原則。疫情防控事關每一個人的安危，事關整個民族的安危，要充分發揮我國的政治優勢和制度優勢，堅持共治共享，實行群防群控，打好重大疫情防控工作的人民戰爭。
要高度重視社區在防疫工作的基礎性作用。社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。只有充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區下沉，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘，才能真正取得防疫效果。
要高度重視社會組織和個人的作用。目前，我國應對突發公共衛生事件的應急體系仍是以政府為主導，但企業、非政府機構及個人的力量已經顯現，社會化突發公共衛生事件應急體系正在形成。在這次新冠肺炎疫情中，企業方面，華為支撐開通火神山醫院5G基站，阿里巴巴推出“大數據疫情監控雲屏”助力疫情防控，網易推出免費線上課程，順豐向武漢運送大量防疫物資，等等；非政府機構及個人方面，360公益基金採購防疫手套、測溫計、醫用口罩等物資援助抗疫一線，韓紅愛心慈善基金會募集社會捐款採購防疫物資運送一線，等等。這些力量的彙集，為抗擊疫情提供了有力支持。
做好宣傳教育和輿論引導工作十分重要，信息不對稱，謠言滿天飛，不僅無助於疫情防控，而且極易導致社會恐慌，造成人心惶惶，甚至引發次生災害。要及時深入宣傳黨中央重大決策部署，充分報道各地區各部門聯防聯控的措施成效，講好中國抗擊疫情故事，展現中國人民團結一心、同舟共濟的精神風貌，進一步鼓舞士氣、振奮人心，凝聚眾志成城抗疫情的強大力量。要加大對傳染病防治法的宣傳教育，引導全社會依法行事，改變生產、生活方式，逐步養成良好的生活習慣。要正視存在的問題，及時發佈權威信息，回應群眾的關切，增強信息發佈及時性、準確性和全面性，疏導群眾情緒，增強群眾信心，維護社會大局穩定。
（五）加大公共衛生投入，充實戰略儲備，夯實防控工作物質基礎。
國際經驗表明，完善的公共衛生防護網絡和信息監測系統是突發公共衛生事件預警和應急處置的生命線。自從2003年SARS事件以後,我國便成立了“一案三制”的應急體系,建立了應急監測預警系統和以國務院統一領導、各部門協同的管理模式,為我國突發公共衛生事件危機預警管理奠定了基礎。但是，我國突發公共衛生事件危機預警管理仍然存在不足和缺陷,如部門間缺乏聯合機制,工作協調困難;輿情監測比例不高,信息傳播失真;應急工作人員監測預警能力不足等。下一步，建議大力加強衛生系統信息化建設工作，以建設國家突發公共衛生事件應急指揮中心為核心，逐步建立一個覆蓋全國的應急指揮與決策系統網絡，實現對全國公共衛生突發事件的指揮網絡化、應急信息化、執行流程化、決策智能化。
要健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。要加強公共衛生隊伍建設，健全執業人員培養、准入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制。
要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容，按照集中管理、統一調撥、平時服務、災時應急、採儲結合、節約高效的原則，儘快健全相關工作機制和應急預案。要優化重要應急物資產能保障和區域佈局，做到關鍵時刻調得出、用得上。對短期可能出現的物資供應短缺，建立集中生產調度機制，統一組織原材料供應、安排定點生產、規範質量標準，確保應急物資保障有序有力。要建立國家統一的應急物資採購供應體系，對應急救援物資實行集中管理、統一調撥、統一配送，推動應急物資供應保障網更加高效安全可控。
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