从上世纪90年代起，我和我所在的北京大学宪法与行政法研究中心就一直致力于中国行政程序立法的研究，为在我国推出一部统一的规范各级政府和政府部门行政行为的行政程序法典而不懈探索，并于2002年草拟出《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》。最近，我们在2002年行政程序法试拟稿的基础上，广泛吸收十多年来国家层面和地方层面行政程序立法的经验，又草拟出了现在这个行政程序法专家建议稿（以下简称“建议稿”）。我们为什么这么热衷于行政程序法典立法，为什么20年初衷不改，一直在思考、在研究、在呼吁、在呐喊、在探索推出中国的行政程序法典，推出一部适合中国特色社会主义的行政程序法典呢？行政程序法典对于我们这一代中国行政法学人为什么有这么大魅力，以至成了我们这一代中国行政法学人一直憧憬着的“梦”呢？我梳理一下这其中的脉络，主要有以下三个方面缘由。
行政程序法是建设法治政府、法治国家的必需
我们这一代中国行政法学人，大学一毕业就从事行政法，从事公法的研究。行政法、公法的目的、功能、作用是什么？我认为，就是建设法治政府、法治国家。但没有行政程序法，就不可能真正建成法治政府、法治国家。因为行政程序法，能有效地把行政权力关进制度的笼子里，防止行政权的任性、恣意和滥用；没有行政程序法，不可能再有什么更好的机制能保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政相对人权益受到侵害以后，再提供救济；行政处分、刑事处罚只能在公职人员任性、恣意和滥用权力，已给国家利益、社会公共利益、行政相对人个人利益造成损失，甚至是重大的、不可挽回的损失之后，再予以追究。行政程序法则是事先、事中把权力控制住，使之不能任性、恣意和滥用，尽可能不让损害、损失发生。法治政府、法治国家应该有行政复议、行政诉讼、行政赔偿，应该有行政处分和刑罚，但是法治政府、法治国家更应该有行政程序法。
当然，有人会说：法治政府、法治国家确实应该有行政程序法，但不一定要有行政程序法典，行政程序立法可以走制定单行法的道路。这种说法当然不能说完全不对，但是制定行政程序法典的模式远远优于制定单行法的模式：第一，行政程序法典可以全面规范行政行为，而单行法只能规范一个一个部门、一个一个领域、一个一个地方的行政行为，你花上几十年、几百年，搞上几十个、几百个单行法，也不可能将所有行政机关的所有行政行为都无遗漏地加以规范；第二，行政程序法典有利于保障国家法制统一，单行法成百上千，难于避免互相矛盾、冲突；第三，行政程序法典以一当百、当千，有利于节约立法成本，一个一个搞单行法，要多花费纳税人几百倍、几千倍的钱，多花费国家几百倍、几千倍的人力、物力、财力；第四，行政程序法典有利于执法机关和执法人员的法律适用。执法机关、执法人员执法时只要随身携带一本行政程序法典，即可解决执法中绝大部分程序问题，而没有行政程序法典，执法人员执法时则必须带上一大堆单行法律文本，一个一个地寻找程序法根据，有时还未必能寻找得到。正是因为行政程序法典有这么多好处，世界上绝大多数法治发达和法治较发达的国家、地区（如美国、德国、西班牙、葡萄牙、奥地利、荷兰、日本、韩国和我国台湾地区、澳门地区等），其行政程序立法都选择制定行政程序法典的模式，只有很少实行法治的国家和地区选择制定单行法的模式。
行政程序法是法治反腐、建设廉洁政府的必需
政府和政府官员不是天使，必须有一套机制防止其腐败，控制其滥权。人类为此探索了几千年，到现在为止，人类虽然仍没有找到完全有效控权、防止和消除腐败的灵丹妙药，但是应该说找到了一个能够较有效地制约权力滥用，防止或最大限度减少腐败的药方。这个药方主要包括三味药：一是教化反腐，二是惩治反腐，三是制度反腐。教化反腐主要解决“不想腐”，“灭心中贼”的问题；惩治反腐主要解决“不敢腐”，“灭山中贼”的问题；制度反腐主要解决“不易腐”、“不能腐”，让“贼无用武之地”的问题。这三味药对于反腐一味也不能少，但最有效的，最解决问题的还是制度反腐、法治反腐。因为“不想腐”虽很美妙，但何其难：一个人一旦到了当官的年岁，世界观已然形成，靠听几次报告，在党校、干校学习一年半载就把“心中贼”都灭了，恐怕难度太大；“不敢腐”虽很理想，但实现不易：世间有太多金钱美色的诱惑，即使有50%、80%，甚至100%的风险，很多贪官也停不下脚步，收不住手（在中国古代历史上，朱元璋曾动用极端的严刑峻法，大部分贪官也没能停下脚步、收住手）。制度反腐虽然也不是灵丹妙药，制度不可避免地会有漏洞，但毕竟可以最大限度地避免腐败的发生，腐败即使有最大的诱惑，贪官也只能望梅止渴，因为有程序的重重障碍，把他（她）的手脚束缚了，让他（她）迈不动步，伸不出手，他（她）想吃梅却吃不到梅。世界上法治发达的国家反腐的经验已经反复证明了制度反腐的功效。正因为如此，我们一直主张制定行政程序法，加强反腐败的制度建设。我曾两次在中纪委征求反腐对策的座谈会上提出了制定行政程序法典的建议。我希望有更多的学人一道下大力气来推动行政程序法典立法，希望在不远的将来我国能够制定出一部行政程序法典来。
行政程序法是推进国家治理现代化、实现善治良政的必需
公开、透明、公众参与、集体决策，是现代国家治理与传统国家管理的重要区别。如何实现公开、透明、公众参与、集体决策？必须通过行政程序法为之确立规则，创设平台，提供保障。我们现在拟出的这个“建议稿”所涉及的电子政务制度、行政信息公开和行政活动公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等，就是这样的规则、平台、保障。没有行政程序法确立的这些制度和这些制度创设的规则、平台、保障，国家治理现代化就容易停留在口号层面，而不可能真正有效实施、运作。从这个意义上可以说，没有行政程序法，就没有国家治理现代化。前不久，我们组织召开了一次专家研讨会，专门就这个“建议稿”进行了深入讨论。会上，大家认为我国推出一部行政程序法典的时机已基本成熟，并对完善这个“建议稿”提出了一些宝贵意见。我们将根据专家建议对“建议稿”进行修改和完善，然后提交全国人大法工委和国务院法制办，以推进我国国家层面的行政程序立法，力争使行政程序法典再次列入国家立法规划，使国家最高立法机关能正式开启我国行政程序法典的立法进程。
本文章仅代表作者个人观点，不代表本账号的观点与看法。
免责声明：文字仅供学习、交流使用，不具有任何商业用途，版权归原作者所有，如有问题请及时联系我们以作处理。本声明未涉及的问题参见国家有关法律法规，当本声明与国家法律法规冲突时，以国家法律法规为准。
閱讀更多 北大法寶學堂 的文章
