今年是上海市人大常委會設立40週年，截止2019年11月底，歷屆市人大及其常委會共制定地方性法規257件，修改地方性法規337件次，作出有關法律問題的決定和法律解釋43件次，涵蓋社會發展的各個領域。
在不少法規的推動過程中，都能看到人大代表的身影。市人大常委會過往40年的歷史，同時也是人大代表接力履職的歷史。
一部《上海市煙花爆竹安全管理條例》，從1994年的制定到2015年的修訂，背後是兩代人大代表的奔走推進，更是人大代表接力履職的鮮活樣本。
兩位領銜的人大代表，都是同時代代表中的議案建議“大戶”，雖然在關於煙花爆竹“禁”與“放”的問題上，他們秉持的主張不同，也是以不同的方式去推動《上海市煙花爆竹安全管理條例》的制定與修訂，但他們的主張所依據的都是所在時代的廣泛民意。
人大代表接力履職的表現，並不侷限於對同一主張的長時間推動，始終以所在時代的民意為準繩是更核心的體現。
一
2015年12月30日，上海市十四屆人大常委會第二十六次會議表決通過《上海市煙花爆竹安全管理條例(修訂草案)》：外環線以內區域禁止燃放、經營、儲存、運輸煙花爆竹。
這條被稱為申城史上“最嚴禁燃令”的法規，在表決通過兩天後的2016年元旦正式實施。
《條例》實施當年，上海市民就迎來了一個安靜、整潔、安全的春節。《條例》實施至今，上海已連續4年保持了全市因煙花爆竹引發的火災數為零、致傷數為零、外環線內垃圾數為零的紀錄，由煙花爆竹引發的空氣汙染也得到了有效控制。
對於此次修訂的推動，市人大代表厲明是一個不得不提到的關鍵人物。他是上海四維樂馬律師事務所主任，從2003 年開始作為市人大代表履職至今，有二十多部上海地方法規的制定或修訂與他相關，包括在近幾年產生較大社會影響的《上海市公共場所控制吸菸條例》和《上海市生活垃圾管理條例》。
厲明（右）在市人代會現場/竺鋼
在2013年提交的一份關於上海全面禁售煙花爆竹的建議，開啟了他連續三年推動《上海市煙花爆竹安全管理條例》修訂，要求對煙花爆竹燃放加強管控的歷程。
在此之前，原版的《條例》已經實施了18年，1994年10月由市人大常委會審議通過後，只在1997年5月做過一些微小的修改。
而原版《條例》的制定繞不開另一名市人大代表劉利民，他在1993年到2003年之間作為市人大代表履職，曾是中國船舶工業總公司第九設計研究院高級工程師。
他也是那個時代的代表中有名的議案建議“大戶”，擔任人大代表10年間，共提出建議427件，幾乎每一件都有調研結果做支撐。
其中最為人津津樂道的，是1997年，市政府初步出臺的煤氣兩步計價法在市民中引發強烈反映後，劉利民歷時4個月走訪700多戶居民，挨家挨戶查看煤氣賬單，提出了煤氣用戶分大小戶的議案。
20世紀90年代初期，對於煙花爆竹，全國各地都是一片禁的聲音。在1993年和1994年的市人代會上，劉利民連續兩年提交了煙花爆竹管理應當“禁放結合”的建議和議案。
在他的建議基礎上，上海市人大常委會討論通過了原版《上海市煙花爆竹安全管理條例》，首次把對於煙花爆竹的管理上升到了法制的高度。也是基於劉利民的建議，在很長一段時間內，上海是全國範圍內在煙花爆竹禁放工作上採取較寬鬆態度的大城市之一。
2015年《條例》的修訂，預示著上海對於煙花爆竹禁燃工作由“松”到“嚴”的轉變。縱觀兩位代表各自推動《條例》制定與修訂的過程，這種轉變並不是對於前一階段的否定，本質上是一種繼承，繼承的是對民意的遵循。
從1993年劉利民在一片禁聲中力主禁放結合，到2013年厲明在眾人不看好的情況下推動全面禁燃，時隔20年，兩位人大代表主張內容的變化，其實不過是對民意變化的反映。
二
接受晨報記者採訪時，劉利民已經81歲高齡，但談起二十幾年前作為人大代表履職的經歷，他依舊記得每一個細節。
上世紀80年代末到90年代初，各地煙花爆竹的傷人事件頻發。據統計，1987年至1993年春節期間，北京市因燃放煙花爆竹傷人達2642人，僅1993年春節就傷544人，其中重傷60人，包括摘除眼球的5人。
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81歲高齡的劉利民/宋奇波
加上煙花爆竹帶來的火災隱患、噪音和空氣汙染，禁止燃放煙花爆竹一度成為全國各大城市熱議的話題。
1992年6月1日，廣州從立法層面開“禁放”先河，出臺《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規定》，禁止任何單位和個人在廣州主要區域範圍內燃放煙花爆竹。
劉利民記得，上海對於煙花爆竹的管理從80年代末就已經開始，但一直沒有上升到立法層面。1988年底，上海市人民政府就煙花爆竹的燃放第一次作出規定，規定從1989年元旦起，“嚴禁在中山環線內燃放煙花爆竹。”
“延續了上千年的民俗，不可能說禁就禁。規定一出臺，市民和執法者之間就發生了不少交鋒。”據劉利民回憶，當年市政府雖然投入了不小的宣傳執法力量，但那年春節，不少市民依舊在禁放區域內燃放煙花爆竹，“‘噼裡啪啦’的聲音，顯得格外刺耳。”
1993 年1月，上海市政府適當放寬了對禁放煙花爆竹的規定，把禁放區域從中山環線內放寬到了南京路等6條主要馬路和靜安寺等4個主要商業區。
“對於政府不再搞‘一刀切’禁放的做法，我是表示支持的，”那一年，是劉利民第一年擔任人大代表，“站在一個人大代表的角度上，我覺得，政府可以把管理辦法定的更明確一些，最好以法規的形式確定。”
作為一名工程師，劉利民一直都有先調研，再下結論的習慣。在做了初步調研後，他發現，對於上海的煙花爆竹管理工作，“有禁有放”是更合適的做法。
“燃放煙花爆竹作為一個千年民俗，更多的是民眾表達喜悅的方式。春節、結婚、喬遷新居等場合，不放一兩個就缺少歡慶的氣氛。在那個時代背景下，不可能一下子禁絕掉。”劉利民說，當時想要禁菸花爆竹，主要是因為傷人事件頻發，其次是火災隱患和噪音汙染。
他在公安局、消防局等相關部門跑了幾趟後發現，引發傷人和火災的煙花爆竹一般都集中在幾個類別，比如摔炮和手持的魔術彈，還有一些事故由非法渠道銷售的煙花爆竹引發，只要禁止這幾類煙花爆竹，就能大大降低傷人和火災的發生率。
“至於噪音汙染，很響的聲音是不是噪音，要看人們怎麼定義。”劉利民說，“那個年代，大家的生活水平正處在翻天覆地的變化中，人們需要這樣一種形式來表達喜悅，煙花爆竹引發的噪音汙染的問題並不尖銳。”
帶著這些想法，在1993年的市人代會上，劉利民提出了煙花爆竹管理應當“禁放結合”的建議。整體基調是可以放，但需要明確規定禁的內容，一是容易傷人的煙花爆竹種類堅決禁止，二是規定醫院、學校、政府機關等六類場所範圍內不能放，三是要嚴厲打擊非法渠道銷售的煙花爆竹。
但在當時全國範圍內對煙花爆竹一片禁的聲音中，劉利民的建議在會上遭到了眾多代表的反對。“很多人說全國都在禁，上海搞特殊不好。”
三
在會場上，劉利民和不少堅持禁的代表展開了激烈的辯論，但他的聲音很快淹沒在大量的反對意見中。他意識到自己缺乏有力的數據和材料作為支撐，於是在當年會後，他就進行了一場有關“燃放煙花爆竹”的民意調查。
劉利民利用自己每天晚飯後的時間，在家附近的幾個新村挨家挨戶地和市民進行交流。多數市民都採取了積極配合的態度，遇到有些連鐵門都不願意開的，他就站在門口把最簡單的幾個問題問完。整個調查歷時2個月，受訪市民超過700戶。
最終的調查結果印證了劉利民最初的設想，對於燃放煙花爆竹的態度，80%的家庭支持有禁有放，10%的家庭認為當時的規定已經合適，剩下10%的家庭支持全面禁止。
“當時的民意不足以支持上海全面禁放煙花爆竹，‘禁放結合’更合適。”在1994年的市人代會上，劉利民以議案的形式再一次提出對煙花爆竹的管理應“禁放結合”。
儘管反對的聲音再一次響起，但憑著手裡那份調查結果，這一次，他說服了不少代表。劉利民記得，在會議休息期間，時任上海市長黃菊在會場見到他時，對他說：“老劉，你提的建議是實事求是的。”
隨後，有18名代表在這份議案上籤了字，這份議案也被作為主席團的重點議案進行了討論。
在此後的一年中，上海市政府在劉利民調查的基礎上，進行了更詳盡的調查。在各方的共同努力推動下，這才有了上海市第一部關於煙花爆竹管理的法規。
這部法規定下的基調，使得上海在很長一段時間裡，對於煙花爆竹的管理，都不像廣州、北京那樣採取的是嚴厲禁止的態度。
劉利民表示，除了覺得燃放煙花爆竹是一種千年民俗，不應該被一禁了之外，當時提“禁放結合”還有很現實的考慮。
“真想要全面禁止，就必須要執法到位，在當時的社會治理水平下，每年需要投入的行政成本是巨大的。”劉利民說，“而且按當時老百姓對於燃放煙花爆竹的態度，多數人願意承擔火災隱患、犧牲安靜去換這份熱鬧，對這種強力執法還不一定買賬，執法到位反而容易激發社會矛盾。”
他進一步表示，人大制定法規有嚴肅性和權威性，但出臺的法規如果沒有可操作性，執法不到位反倒是對嚴肅性和權威性的損害。
距離劉利民第一次提出有關煙花爆竹管理的建議20年後，就同一話題，厲明向市人大常委會提交了建議。這兩位代表並沒有機會在市人代會現場探討這個話題，因為劉利民的任期止於第十一屆，而厲明的任期始於第十二屆。
厲明在20年後重新提出相關建議，可以視為兩代人大代表對於民生問題的一種接力，只是厲明主張的方向有些不同，他建議通過全面禁售煙花爆竹來助力禁放工作的展開。
2012年年末到2013年年初，中國中東部地區許多城市都出現了持續性的嚴重空氣汙染現象，上海市民也深受霧霾圍城之苦。空氣汙染成為一個全民熱議的話題。
對環保問題十分關注的厲明，也把空氣汙染問題列為了那幾年主要關注的議題，而禁放煙花爆竹是這一議題中的一個主攻方向。
他之所以會連續三年推動這件事，有一個主要原因是，他意識到民意在發生變化。
在和身邊朋友聊起有關煙花爆竹的問題時，厲明發現，對於禁放煙花爆竹，完全同意和完全反對的人都很少，絕大多數人都持搖擺不定的態度，“他們對煙花爆竹帶來的空氣汙染、噪音和火災隱患有怨言，覺得能禁當然是個好事，但就是認為這個事做不成。”
之後官方做的一些民意調研也印證了厲明的感受，上海市統計局社情民意調查中心於2015年元宵節進行的專項調查顯示，有89%的上海市民支持在外環線以內和重點防控區域禁止燃放煙花爆竹。
四
在2013年首次提出煙花爆竹的相關建議時，厲明已經做了十年市人大代表。在他的描述中，他最後會把落點放在煙花爆竹上，思想上經歷了不少的轉變。
“我對於環保問題的關注，最早還是源於對家庭成員健康的關注。”據厲明介紹，在一次體檢後，發現家人普遍有甲狀腺結節，原因是長期食用含碘鹽。這促使他去推動上海無碘鹽銷售點的增加。
那一次推動成功後，他在和其他代表的聊天中意識到，無碘鹽供應少可以增加供應點，但空氣不好的話，所有人都無處可逃，而且影響更為深遠。“空氣汙染這一類環保問題，反倒是更迫在眉睫的問題。”
2013年市人代會上，厲明提交了《空氣治汙應法制化，建議制定大氣汙染防治地方細則》的議案，推動了《上海市大氣汙染防治條例》的制定。但在當年春節，燃放煙花爆竹對於空氣汙染的加劇讓厲明印象格外深刻。
過完春節沒多久，他就提交了上海全面禁售煙花爆竹的建議，希望能從購買源頭來遏制煙花爆竹的燃放。厲明坦言，最開始做代表，很容易關注大而全的問題，提的建議普遍缺乏可操作性，之後慢慢會把關注點放到具體問題上，從點上找突破。
對於煙花爆竹問題的關注，正是他把問題具體化的體現，而把最初推動的落點放在禁售上，則是他考慮了可操作性的結果。
“最開始也是想從修訂法規的角度去推動，但想到提得太大難以操作，容易石沉大海，就找了一個比較小的角度切入。”厲明笑稱，“切口小，我自己的信心也足一些。”
厲明說，對於禁放煙花爆竹的推動，他的態度始終很堅決，但最終能走到哪一步，自己心裡也沒有底。執法力度的問題始終橫亙在前，搖擺不定者佔多數決定了這件事的屬性。
“這樁事情，如果能做成，人們的內心是支持的，但貫徹執行的程度影響著整件事的成敗。執行得好，他們會站到我們這邊，執行得不好，他們就全跑到對面去了。”
即使後來已經走到了修訂法規的那一步，厲明還是有些忐忑。“這也是我的一種慣性思維，因為以前的法律，總是會出現制定的時候雷厲風行，之後執行跟不上的問題。”
禁售的建議提出後，厲明很快收到了消防部門的反饋，說當年銷售點就減少了不少，這給了他一定的信心。幾個月後，針對消防部門採用“一燒了之”的辦法銷燬非法煙花爆竹的問題，他提交了“消防應改進銷燬方法，避免汙染空氣”的建議。
消防部門對非法煙花爆竹進行銷燬/楊眉
厲明說，他推動這件事的另一部分信心，來自於相關主管部門領導的態度。在2013年市人代會現場，因為關注大氣汙染問題，厲明和時任上海市環保局局長張全建立了“環保熱線”，時常共同探討環保話題。
“我本來以為問題拋過去，政府官員會打太極，沒想到張全局長報起數據來特別清楚，對汙染情況的認識也很全面。”厲明說，“在政府行政這一塊，主管治理汙染的官員是知道問題嚴峻程度的，這給了我不少的信心。”
五
積攢了足夠的信心後，在2014年市人代會上，厲明領銜並聯合15位人大代表提交了議案，建議修訂《上海市煙花爆竹安全管理條例》，規定本市全面禁售煙花爆竹，擴大禁放區域，修改處罰條款。
同時，他在楊浦團組的會場上發起了一份“呼籲上海市民春節不放煙花爆竹”的倡議書。
“原來是本著‘環境保護，人人有責’的理念發起的倡議，沒想到得到了眾多代表的附議。”最初是楊浦團組的代表紛紛要求籤名，後來在一些熱心代表的“吆喝”下，其他團組的代表也都欣然前來附議。最終，包括厲明在內，共有139名人大代表在這份倡議書上籤上了名字。
在收集簽名的過程中，厲明又一次感受到了多數人搖擺不定的態度：“一些熟悉的人大代表跑來簽字的時候，一邊籤一邊還在嘀咕，說這個事是個好事，但還是覺得做不成。”
在法規真正走到執行那一步之前，關於民意和執法落實程度，沒有一個人能有十足的把握。厲明說，在推進這件事的過程中，他一直抱有的是一種謹慎的樂觀。
在2014年市人代會快結束的時候，全市媒體刊發了這份倡議書。之後的反饋，讓厲明心中的天平又向樂觀偏向了一分。“那年春節，家裡老人說，以前除夕夜和初四晚上總是被吵得睡不著，而那一年燃放爆竹的聲音明顯少了、遠了、輕了。”
2014年4月，修訂《上海市煙花爆竹安全管理條例》被列入市人大常委會五年立法規劃調研項目。隨後，厲明作為領銜代表受市人大內務司法委員會邀請，與相關委辦局就修訂細則進行了多次討論。
討論過程中，有人提出，考慮到燃放煙花爆竹是市民表達喜悅的一種方式，能否開一個口子，規定喬遷新居和結婚還可以放，但需要由物業和民政部門開證明。反對意見認為，簡化行政審批手續是趨勢，這樣做反而多出了一個審批事項，不太合適。
厲明也曾提出另外一種開口子的方式，個人不放，但逢年過節由政府集中放給市民看，但考慮到這種方式會被變相解讀引發非議，最後處理上還是選擇了一視同仁。
“立法過程是很慎重的，一段文字一旦被確定為法條，就會產生很大的影響。”厲明說。
事實上，厲明在議案中只是建議把禁放範圍從原規定的內環線擴大到中環線，但相關部門在後續的調研中發現，目前已經具備把禁放範圍劃到外環線的條件。“市人大的領導告訴我，現在外環線周邊的居民區也已經很密集，正考慮把禁放範圍擴大到外環線，我一聽，覺得這再好不過了。”
2015年12月30日，經過一年多的調研和多次修訂後，新版《上海市煙花爆竹安全管理條例》經審議通過。
帶著播放器走街串巷宣傳“禁燃”的志願者
在正式實施的首個春節，除夕和年初四兩個重點時間段，全市4.3萬警力和30萬平安志願者合力實現了上海外環內煙花爆竹“零排放”。
那一年春節，厲明不在上海，他通過媒體報道才知道上海通過了“大考”：“那一刻，我忐忑了近三年的心才放了下來。”
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