東海區海島主要隸屬於上海、浙江、福建和
臺灣四省(直轄市)。根據1988～1996年進行的第一次全國海島資源綜合調查結果，東海區面積大於500m² 的海島數量(不包括臺灣省)約佔全國海島總數的2/3，其中絕大多數是基岩型海島。21 世紀初葉完成的“我國近海海洋綜合調查與評價專項”(簡稱“908 專項”)統計表明，全國海島總數(含港、澳、臺)為10 342 個；若以海區論，仍以東海區最多，佔全國海島總數的66%(夏小明等，2012)。其中，浙江省海島數量居全國之首，共3820 個，約佔我國海島總數的37%；其次是福建省，擁有海島2215 個，約佔全國海島的21%；上海市海島數量為26 個，居沿海14 個省級行政區第12 位，僅高於天津市和澳門特別行政區(夏小明等，2012)。
東海海島現狀調研及基岩類海島規劃編制技術研究及應用示範與總項目的關係
《無居民海島開發利用與規劃：基於生態視角的東海區案例探索》（賈建軍等著. 北京：科學出版社，2019.11）一書從海島保護與利用規劃制定入手，借鑑基於生態系統管理的理念，對東海區無居民海島的開發利用情況、生態系統調查與開發適宜性評價、海島分區和區域性海島規劃等問題進行了點面結合的介紹。
本文分享其中有關東海區海島資源環境與開發利用現狀調研的結果。按照項目的分工和安排，東海區海島的調研範圍為上海和浙江兩省(直轄市)海島。
總體評價
一、海島管理、保護、規劃與開發工作已經走上正軌
自2010 年《海島保護法》頒佈實施和2012 年《全國海島保護規劃》正式批准生效以來，國家和沿海省(自治區、直轄市)以相關法律法規建設、建立配套制度和規劃體系為重點，做了大量、卓有成效的工作，在公眾海島保護意識提高、海島行政管理體系建立、海島保護規劃編制、海島保護配套制度建設、海島地名普查、海島
整治修復、海島執法監督檢查、無居民海島開發利用等方面都取得了可喜成效。1. 管理機構日益健全
上海市海洋局下設海域海島管理處、負責該市海域海島的監督管理；浙江省海洋與漁業局下設海洋利用規劃處，組織擬訂並監督實施全省海島保護與利用規劃；負責海洋、海島和海岸帶資源調查；負責無居民海島的使用管理工作；參與審核並監管海洋、海島、海岸帶重大工程項目。
2011 年，舟山市海洋與漁業局成立了專門的海島管理機構——海島管理處。浙江省其他市級海洋行政主管部門也都明確了分管海島管理與海島生態保護的部門。例如，寧波、台州兩市海洋行政主管部門通過內設機構更名的方式(寧波市海洋與漁業局海域和海島處、台州市海洋與漁業局海域和海島管理處)凸顯對海島工作的重視。
2. 省級無居民海島保護規劃及配套政策基本建立
浙江省人民政府 於2011 年公佈了兩個重要的海島規劃，即《浙江省無居民海島保護與利用規劃》和《浙江省重要海島開發利用與保護規劃》，並相繼出臺了《浙江省無居民海島使用金徵收使用管理辦法》和《浙江省無居民海島開發利用管理辦法》。
上海市人民政府於2013 年批准了《上海市無居民海島、低潮高地、暗礁標準名錄》，並於2015 年印發《上海市海島保護規劃》。
3. 海島生態保護工作紮實推進
2010 年，國家在舟山市橋樑山島開展了為期兩年的海島生態修復試點工作，取得了初步成效，為全面開展國家海島生態修復奠定了堅實的基礎。2011 年，在海洋公益項目的支持下，台州市竹峙島廢棄物分級減量化處理項目紮實推進。在此基礎上，國家批覆了上海市佘山島、寧波市韭山列島、漁山列島為省級海島整治修復及保護類項目。2012年，浙江省西門島國家海島生態實驗基地試點和浙江省秀山島技術研究示範進展順利，舟山市的定海區幹覽鎮環境保護和
整治修復項目、定海區環南街道摘箬山島海島整治修復項目的實施方案通過專家評審；佘山島整治修復項目竣工預驗收，作為第一個通過國家驗收的海島整治修復項目，對其他無居民海島的保護和修復提供了經驗和技術示範。上述工作全面推進和帶動了滬浙兩地的海島生態修復工作。4. 海島使用取得實質性進展
2011 年4 月12 日，國家海洋局聯合遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等八省(自治區)海洋廳(局)，向社會公佈了首批176 個可開發利用無居民海島名錄，其中浙江省首批可開發利用無居民海島31 個。
浙江省被確認為全國無居民海島使用確權審批試點單位，啟動了《海島保護法》生效前已用島活動的確權登記工作。全國首個無居民海島使用權證頒發給了浙江省的寧波龍港實業有限公司。象山縣大羊嶼島成為全國首個以市場拍賣方式出讓使用權的海島。
同期，國家海洋局與財政部在浙江聯合開展了無居民海島使用金評估調研。
二、東海區無居民海島的管理、開發、利用優勢與挑戰並存
1. 東海區無居民海島數量較多、分佈廣，大量島嶼離岸較近且集中分佈，有利於島嶼開發利用；但由於島嶼面積普遍較小，配套設施接入環境較差，利用的工程投入相對較大。
2. 東海區無居民海島的自然環境具有海陸間過渡特徵、海島地質構造(除長江口沖積島外)與浙江省東部沿海地區基本一致、土壤和植被類型比較簡單、海域環境要素受區域地理影響變化較大、海域地形地貌與底質環境受原始地形和水動力條件的制約明顯等方面的特點，環境狀況總體較好，但易受外界環境波動的影響。
3. 東海區無居民海島擁有豐富的港口、旅遊、生物、海洋能、風能資源，發展潛力較大，但淡水資源、土地資源不足的劣勢也比較明顯，加上海島基礎設施落後，開發利用的難度相對較大。
4. 東海區無居民海島目前開發利用程度不高，可利用餘地較大，但現狀利用形式較為粗放，尤其是以圍填海工程的利用佔多數，導致較多島嶼“淒涼消失”，對海島資源環境的保護與海島資源獨特性的發揮體現不強，偏重經濟效益，而對社會效益和環境效益的考慮不夠。
5. 依託海洋自然保護區和海洋特別保護區的建設，東海區局部無居民海島的生態環境與生物多樣性得到較好的保護與改善，但總體上覆蓋面還不夠高，大量保護區外的海島缺乏保護的手段與措施。此外，由於保護區相關配套政策環境建設還相對滯後，對保護區內無居民海島保護的針對性和操作性還有待加強。
6. 無居民海島依託條件較差，對自然侵蝕缺乏抵抗力。
上海市的無居民海島大部分離大陸較近，水電、交通等都較便利，因而在開發上存在很大優勢。但是，上海市無居民海島也存在很大的劣勢，如規模小、生態系統脆弱等，特別是佔多數的無居民海島為河口沖積沙島，在河口區水動力作用下，形態變化頻繁，周邊海域溝槽、暗灘發育，給開發利用造成了一定的困難。因此，應加強對46｜無居民海島開發利用與規劃
河口沖積沙島演變規律的研究，預測其演變方向，在堅持保護為主的原則上，充分探討其開發利用模式。
浙江省多數無居民海島斷裂發育、風化強烈，海浪的侵蝕和風力作用導致海島基岸侵蝕、山體裸露、陡坡失穩等問題，進而引發島嶼岸線後退、島嶼面積縮小，甚至使得島嶼面臨消失等危險不斷加劇，地處外海的無居民海島的這一情況尤其嚴重。
旦門山島開發利用現狀圖
1. 北碼頭；2. 發電站；3. 小碼頭；4. 水塔；5. 灘塗養殖；6. 環島素土路；7. 沙灘Ⅰ；8. 水泥碎石道路；9. 度假村房屋；10. 水庫；11. 沙灘Ⅱ；12. 沙灘Ⅲ
存在的主要問題
目前東海區無居民海島的保護與利用工作還處於一個初期實踐階段，在海島保護、利用與管理中均存在一些問題，主要為以下幾個方面。
一、對無居民海島使用的基本情況不夠了解，信息掌握較滯後
目前關於東海區無居民海島的基礎性信息，多依賴20 世紀90 年代開展的海島資源綜合調查資料，歷經十餘年的變遷，海島情況多發生較大變化，一些島嶼因各類開發建設而消亡，然而由於沒有對無居民海島進行系統、長期的跟蹤調查，因此對浙江省無居民海島的使用現狀掌握不清楚，制約了海島保護與利用工作的開展。
2004～2010 年開展“908 專項”期間，滬浙兩地採用地面觀測與測量、航空與衛星遙感等手段，對東海區海島也進行了綜合調查，但是限於浙江省海島眾多，登島實地調查比例及專業性海島資源與環境的調查站點覆蓋度都遠未達到100%的程度。
2010 年啟動的全國海域海島地名普查工作歷時3 年，對東海區海島進行了全覆蓋的登島或繞島調查，但是調查重點為海島的位置、名稱、面積等基本屬性，對於無居民海島的管理、規劃和開發利用而言，該工作所獲資料仍顯單薄。
2013 年全國海洋工作會議透露，將開展第二次全國海島資源綜合調查工作，包括四項基本任務：一是開展我國全部海島基礎調查，包括基礎地理要素、資源與生態環境、海島經濟社會、海島景觀文化等；二是對部分重要海島在開展基礎調查的基礎上，進行周邊海域專項調查，包括周邊海域地形地貌和水文狀況等要素；三是建設海島數據庫；四是開展調查成果彙總、分析與評價。由於種種原因，該項工作最終僅針對領海基點海島和南海諸島實施，原來設想的大多數目標仍然停留在紙面上。
二、對無居民海島重要性的認識不足，保護意識較薄弱
無居民海島是稀缺性的不可再生資源，對區域生態、經濟、社會發展的意義重大，然而長期以來，對無居民海島的價值和地位的認識存在嚴重不足，致使全省的無居民海島存在不同程度的隨意開發、佔用、破壞現象。
加上國家對無居民海島的保護和開發政策、資金支持力度有限，在相關法規缺位的情況下，開發者往往重開發輕保護，保護意識十分薄弱，更加劇了無居民海島資源和生態環境的破壞。三、海島的管理體系尚未理順，管理制度建設和海島規劃尚未全覆蓋
雖然《海島保護法》自2010 年3 月已正式實施多年，但是由於歷史遺留問題，無居民海島的管理職責交叉、條塊分割現象仍然存在，尚未完全理順關係。同時，針對無居民海島管理的法制建設還不完善，浙江省已經出臺《無居民海島保護與利用規劃》，但是《海島保護法》要求的沿海市、縣編制相關海島規劃工作至今尚未做到百分之百完成。
四、基礎設施建設滯後，制約海島保護與利用工作的開展
目前浙江省無居民海島基礎設施底子薄、建設滯後的現象比較普遍，尤其是交通、電力和淡水設施嚴重不足；然而海島基礎設施建設投入大、見效慢，同時國家也尚未出臺相關的優惠政策，全部依賴海島開發者和當地
政府的投入；嚴重製約海島保護與利用工作的開展。五、對無居民海島開發的風險和投入認識不足
進行無居民海島開發首先面對兩個問題：其一，基礎設施的問題，即如何解決海島交通、通信、能源、淡水及其他一些生產生活的基本保障條件；其二，可持續發展問題，以海島旅遊為例，浙江省所在的東海近海海域海水渾濁，且從每年11 月至次年的4 月是寒冷的冬季，夏天又總會遭受颱風的襲擊，特殊的氣候條件決定了海島旅遊每年近8 個月的淡季。淡季沒有旅遊收入，但是海島設施要持續維護。因此，早期參與海島開發的業主體會到“沒有一億資金，基本不用做‘島主’夢”。
在高度關注的時候，開發者要冷靜思考，充分考慮開發難度和風險。另外必須規劃先行，不能無序無度開發。無居民海島還是強調保護為主，不可能大量開發利用。即使開發利用，也要處理好經濟發展與生態保護的關係。
灘滸山島規劃圖
本文摘編自《無居民海島開發利用與規劃：基於生態視角的東海區案例探索》（賈建軍等著. 北京：科學出版社，2019.11）一書“第二章 東海區無居民海島開發利用”，有刪減，標題為編者所加。
ISBN 978-7-03-062420-8
本書從海島保護與利用規劃制定入手，借鑑基於生態系統管理的理念，對東海區無居民海島的開發利用情況、生態系統調查與開發適宜性評價、海島分區和區域性海島規劃等問題進行了點面
結合的介紹。主要內容包括：①東海區海島開發利用情況與典型案例；②示範區海島生態環境監測與評價；③海島分區與規劃。本書可供海洋、資源、環境、生態等專業的研究人員、管理人員及高校師生參考。也可為我國全面制定海島保護與利用規劃提供理論及技術支持，為《中華人民共和國海島保護法》的實施提供技術支撐，從而促進海島的可持續發展。科學出版社│微信ID：sciencepress-cspm
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