作者：王敬波；中國政法大學法治政府研究院院長，僅供學習交流使用
從《行政訴訟法》將行政協議訴訟納入受案範圍開始，各界關於行政協議訴訟的討論不斷升溫，關於行政協議的司法解釋也受到高度關注。藉由行政協議訴訟的探索，從受案範圍到審理規則，一個全新的行政訴訟制度正在向我們走來。
一、納入行政協議訴訟受理範圍的協議類型將不斷增多，行政爭議將取代行政行為，成為行政訴訟受理案件的標準。
雖然《行政訴訟法》採取了列舉的方式，但是意猶未盡的“等”字既是立法者留有餘地的智慧選擇，也是行政管理現實的客觀需要。實踐當中無論是法院已經受理的行政協議訴訟還是行政管理的現實，都已遠遠超出《行政訴訟法》明確列舉的徵收補償、特許經營協議。行政協議訴訟的受案範圍必須順應行政管理模式的改變而不斷髮展，不能也無法自我設限。單方面的高權性的管理模式已經越來越不適應社會管理的需要，作為一種柔性的、合意型的管理方式，行政協議將在更多的行政管理領域得到更為廣泛的應用，這也意味著合同這種形式將越來越多應用於行政管理之中。行政訴訟受案範圍無法迴避或者無視行政管理的發展，以“行政行為”作為判斷是否納入行政訴訟的標準，顯然並不符合這種趨勢，而更具彈性的“行政爭議”則具有更強的包容性。
二、法院對行政協議的審理既要審查合法性，又要審查合約性。
《行政訴訟法》規定了“認為行政機關不依法履行，未按照約定履行，違法變更解除協議”等幾種類型，現實中的協議當事人的訴訟請求已經超出了上述範圍，比如說請求締約過失賠償，請求確認合同無效，請求行使優益權，請求撤銷優益權等等。如果法院不將其納入行政協議訴訟中，很難全面回應當事人的訴求，亦不符合實質解決行政爭議的訴訟目標。
傳統行政訴訟重在合法性審查，部分領域觸及合理性。行政法官比較習慣於從行政行為的主體、職權、程序等方面對行政行為的合法性進行審查，並在此基礎上作出確認行為違法或者撤銷、變更等裁判。行政協議訴訟的審理對象是雙方或者多方達成的合同，因此，囿於傳統的合法性審查顯然無法適應行政協議的複雜構造。行政法官必須走出合法性審查的固定思維，既要審查訂立、變更、解除等行為的合法性，還要審理協議的效力，協議各方履約的情況等合約性問題。
三、行政協議的審理規則不限於公法，應在尋找公法和私法之間法理和法律制度之間的公約數的基礎上，對行政法律規範和民事法律規範進行改造後適用。
行政協議訴訟之所以不同於民事訴訟，就是作為行政審判，應以行政法律規範為主。行政協議訴訟也不同於傳統的行政訴訟，必須輔之以必要的、經過改造的民事法律規範作為參照。行政協議訴訟既不能無視私法的存在，仍然限於行政法律規範，也不能不加選擇地適用民事法律規範，簡單化地以私法規則覆蓋公法規則。從法理上說，公法規則和私法規則並非完全不兼容，二者在行政協議案件中可以實現最大限度的融通。例如民法當中的誠實信用原則和行政法中的政府信賴保護原則之間關係密切。還有一些具體法律制度具有相同或者相似的法理基礎。行政協議案件審理中要避免做非此即彼的單項選擇題。民法總則、合同法等私法中關於合同的效力的規定，尤其是合同無效的條款需要根據行政協議及其公共利益的需要進行改造，才能適用於判斷行政協議的效力。從長期看，行政協議將發展出一套在公私法之間遊走的法律規則併成為公私法交融的試驗田。
四、行政協議案件的原告不限於合同當事人，與合同有利害關係的當事人的範圍邊界模糊。
行政協議訴訟的原告既包括與行政機關簽署合同的公民、法人和其他組織，也包括基於公平競爭權而要求和行政機關簽訂合同的其他利害關係人。公平競爭權人的原告資格在現有的《行政訴訟法》的框架中可以囊括進去。雖非合同當事人，但是基於承包權或者租賃權形成的用益物權人也可能成為行政協議訴訟的原告。行政協議案件中“利害關係人”的邊界設在哪裡，從本質上說，取決於行政協議與民事協議在哪裡劃界。從有利於行政協議訴訟的角度考慮，可以在行政協議訴訟的原告資格上採取相對審慎的態度，不宜在初期放得過寬，但是可以適度放寬的“其他有利害關係”第三人的範圍，讓更多人有機會參與到行政協議糾紛的處理當中，促使各方的利益和意見都能夠在協議糾紛處理中得以表達，符合一攬子解決爭議的司法政策的方向。
限於現行《行政訴訟法》的限制，作為合同一方當事人的行政機關尚無成為行政協議訴訟原告的可能性。作為替代性的方案就是行政機關通過行使單方解除權、合同監督權等行為，將行政協議爭議轉化為行政行為之爭，通過行政強制執行等方式尋求法院的支持。
這種轉換機制可以在一定程度上解決作為合同當事人一方的公民、法人和其他組織違約，而行政機關無法提起行政訴訟的難題。但這只是權益之計，因為基於同樣的行政協議，一方當事人可以直接提起行政訴訟，而另一方當事人則只能轉介其他行政行為，從法理上似乎邏輯不通。
除了上述問題之外，行政協議訴訟需要重新設計的制度還包括但不限於舉證責任的分配，裁判方式的選擇、訴訟程序、法院管轄，與行政複議等行政爭議解決方式以及仲裁等民事爭議解決方式之間的銜接等新問題。總之，行政協議訴訟並不只是一種新類型的行政訴訟，而是將引領傳統行政訴訟制度的全面革新，或曰，行政訴訟及其理論需要全面革新，才能適應行政協議訴訟的現實要求。
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