2019年,《中華人民共和國行政複議法》實施滿20年。
20歲,是人生最美好的年華,稚嫩之氣已脫,初步成熟又朝氣蓬勃,一如中國的行政複議。20年來,行政複議正在從少有人知、少有人用,逐步發展至老百姓解決行政爭議用得越來越多且越來越信任的重要渠道。
近日中國法學會行政法學研究會等在京發佈的《行政複議法實施二十週年研究報告》(以下簡稱《報告》)證實了這一點。《報告》顯示,截至2018年底,全國各級行政複議機關共收到行政複議申請226萬件,立案審理199.7萬件,審結186.4萬件。其中,作出撤銷、變更、確認違法等糾錯決定的26.6萬件,直接糾錯率為14.3%。同時通過行政機關自行糾錯,由行政複議機關主持調解或雙方達成和解的17.7萬件,佔審結案件總數的9.5%。經行政複議後,約70%的案件實現了“案結事了”,當事人不再提起行政訴訟。
“行政複議法實施20年來,特別是黨的十八大以來,各級行政複議機關依法履責,充分發揮行政複議制度便捷、高效、低成本的優勢,在維護群眾合法權益、推動行政機關依法行政、促進社會和諧穩定等方面發揮了重要作用。”司法部行政複議與應訴局局長陳富智說,行政複議重要作用的有效發揮,在司法部重新組建後體現得尤為明顯。在司法部部長傅政華和黨組書記袁曙宏的領導下,司法部正在不斷加大對全國行政複議工作的指導監督力度。
複議成糾紛解決主陣地案件涵蓋各個行政領域
“行政複議制度作為解決行政糾紛的主要陣地,已經在理論與實務界形成共識。”中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會名譽會長應松年教授說。
根據《報告》,我國行政複議制度的發展大致可分為三個階段:第一階段(1949年-1990年)為早期探索階段,1949年的共同綱領、1954年憲法、1982年憲法、1950年《財政部設置財政檢查機構辦法的規定》、1982年民事訴訟法(試行)均對複議有所體現,1989年行政訴訟法更是為1990年《行政複議條例》的頒佈奠定了基礎。
第二階段(1990年-1999年)為逐漸發展階段,1991年1月1日起實施的《行政複議條例》正式開啟行政複議統一立法之路,然而其內容相對比較簡單,規定也相對比較宏觀和原則。
第三階段(1999年至今)為漸趨完善階段,行政複議法切實發揮了確保行政複議在法治軌道上化解行政爭議、促進依法行政方面的制度功能、實踐效能,為人民群眾尋求行政救濟提供了一種行之有效的法律途徑,《行政複議法實施條例》更是回應時代所需,為複議制度注入了新鮮的血液。
20年來的複議數據顯示,全國複議案件申請量與受案量同步提升、案件審結量穩步上升。案件基本涵蓋行政管理的各個領域,主要集中在與群眾切身利益關係密切的交通管理、治安處罰、徵地拆遷、社會保障等方面,尤其是公安類和土地類案件受理數量佔比較大。從靜態分佈樣態來看,行政複議案件類型呈現出多元化的發展脈絡,從動態變化趨勢看,傳統強制命令型行政行為案件類型佔比不斷下降。從全國行政複議案件被申請人情況來看,被申請人主要集中於市、縣兩級政府及其部門。就行政複議機關而言,市、縣級政府及其部門處理的行政複議案件佔總數的81.35%,是處理行政複議案件的主要力量。
據統計,自1999年行政複議法公佈實施以來(截至2018年底),全國各級行政複議機關直接糾錯率為14.3%。“隨著我國依法水平的提升,不再適合簡單地用複議直接糾錯率來評價複議制度的質量與效果,因為隨著調解、和解制度的發展與成熟,大量行政爭議通過調解、和解等更為和諧的方式在複議過程中得以化解。”中國法學會行政法學研究會秘書長王敬波教授說。
數據顯示,20年來複議機關主持調解或行政機關自行糾錯後雙方達成和解的比例達到9.5%,經行政複議後,70%的案件實現了案結事了,不再提起行政訴訟,經行政複議後再起訴的敗訴率也不超過10%,行政複議制度的公正性與實質糾紛化解率大大提高。
完善行政複議制度明年年底提請審議
回顧20年行政複議制度的發展歷程,司法部總結出四條經驗。
必須始終堅持黨的絕對領導,牢牢站穩行政複議工作的政治立場。始終站在改革發展穩定大局的高度,敢於和善於保障黨的意志得到不折不扣地執行。
必須堅持“複議為民”,將維護人民群眾合法權益作為工作的出發點和落腳點。紮紮實實解決好群眾最關心最直接最現實的問題,用實際行動為黨爭取民心民意,鞏固黨的執政根基。
必須不斷提升行政複議的公信力,努力發揮行政複議促進社會公平正義的功能。讓每一起行政複議案件都能經得起歷史、人民和實踐的檢驗。
必須堅持與時俱進,不斷改革完善符合中國國情的行政複議制度。對照時代發展新變化,對照黨和國家新要求,對照人民群眾新期待,始終保持自我革新和自我完善。
作為加快建設法治政府的有效抓手,推進全面依法治國重要內容,行政複議工作正面臨著新的形勢和任務。除了要大力推動行政複議體制改革,推進行政複議規範化、信息化、專業化建設之外,完善行政複議制度,也是其中重要一環。
陳富智透露,目前,行政複議法的修改已經列入十三屆全國人大常委會立法規劃。按照規劃安排,具體起草工作由司法部承擔,擬由國務院於2020年底前提請全國人大常委會審議,“可以說時間非常緊迫”。
陳富智坦言,近年來,行政複議制度在實施中逐漸反映出一些新問題,比如功能定位不清、範圍相對過窄、管轄體制分散、審理機制不暢、能力建設滯後等。同時,在行政複議與行政訴訟制度的銜接方面,也出現了一些新情況。比如,由於行政複議證據制度等程序性規定的缺失,導致訴訟過程中缺乏相應的認定標準,而適用司法審查標準,則有可能帶來倒逼行政複議“司法化”現象。再比如,行政訴訟法確定的共同被告制度,在實踐中還有一些不同認識。
約談或為法律明確對行政權有效監督
“此次修法首先要將行政複議體制改革成果固定下來,明確除實行垂直管理的行政機關外,一級政府只設置一個行政複議機構,統一管轄以本級政府部門和下級政府為被申請人的行政複議案件。”陳富智透露,還需要重點研究解決五個方面的問題。
在行政複議的功能定位上,如何把握行政複議作為行政司法行為的本質屬性,明確其有效化解行政爭議的基礎功能,同時在制度設計上突出強化其監督權力運行的主導功能,使行政複議更好地發揮依法治國的重要抓手和解決行政爭議的主渠道作用。
研究擴大行政複議的範圍,將行政機關行使公權力的行為儘可能納入行政複議渠道,保證行政複議能夠充分介入各種類型的行政爭議。強化行政機關對行政行為的初次判斷權,適度拓寬複議前置,對行政爭議數量大、專業性較強的案件實行復議前置,更充分發揮行政複議便捷高效的優勢,力爭將行政爭議解決在行政程序中。要加強對“紅頭文件”的審查,並加大對行政行為合理性的審查力度,實現對行政權的全方位監督和與行政訴訟的差異化發展。
在行政複議案件審理機制上,在保留行政複議高效、便捷優勢的同時,按照程序正當的基本要求改造行政複議程序,保證行政複議審理活動的公開性和公正性。包括建立由專家、學者等外部人士參與的委員會等機制,為案件審理提供專業諮詢意見,進一步提升行政複議的公信力。研究建立行政複議的證據制度和合理性標準,進一步提升行政複議審理質量。“考慮將約談、通報、考核等行政管理中行之有效的手段上升為法律規定,更充分地發揮行政複議的行政優勢,實現對行政權更有效地監督。”陳富智說。
同時,按照有效化解行政爭議的目標,進一步完善行政複議的結案方式。研究完善行政複議的調解、和解制度,適度擴大調解、和解範圍,努力引導當事人達成合意,實現矛盾的實質性化解。
此外,要強化行政複議法律責任。“針對一些行政複議機關對行政複議工作重視不夠、工作力量薄弱、保障不足等突出問題,建立落實行政複議機關對行政複議工作首要責任的法律機制。”陳富智說,要明確行政複議機構的指導、管理、督促職能,強化行政複議內部監督功能。建立健全行政複議與監察制度的聯動機制,確保行政複議法律責任落到實處等。
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