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引言

每一個行業都會經歷螺旋式上升的發展進程，PPP模式正是如此。自2014年從中央層面推廣至今，PPP模式已在我國落地了5年時間，從最初的大幹快上，到2017年年末至2018年初的清理整頓，2018年至今行業觸底後反彈，整個PPP行業在我國經歷了一個週期性的初級發展階段，在國外則已經歷了數輪類似的週期。

PPP模式在我國的發展時間短，遇到的難題也不少，總結起來有“四難”，項目規範實施“難”，健全配套政策“難”，社會資本退出“難”，人才隊伍建設“難”。

尤其是此前的PPP項目庫的大清理，讓市場對PPP的存在及未來發展產生了質疑與擔憂，PPP未來將如何前行？

事實上，正是經歷了清理整頓的考驗之後，PPP才能向著更加規範化、更貼近PPP本質的良性趨勢發展，加速邁入後PPP時代。

在PPP“野蠻”發展的那些年，市場對其不乏溢美之詞，並且這些讚美主要聚焦於PPP對投融資模式的創新，對政府負債壓力的紓解以及對社會方穩定的投資回報等方面。這些固然是PPP模式的顯性優勢，但大多數人還是沒有看到PPP崛起背後的本質。

歷史告訴我們，某種事物的興起流行，必然與其所具備的優點或者特質有關，但該事物最終是否能發揚進步，是由這個社會的真實需求來決定的。需求存在，則迎合該需求的事物就會存在，只不過在發展過程中可能衍變成其他形式而已。

PPP模式也不外如是。本文將試圖從我國基建發展的角度闡釋 PPP模式興起的本質緣由，並釐清其未來發展的空間和機遇。

基建是PPP存續的根基

PPP模式興於西方國家，其誕生之初就是為了助力政府基建項目投資，可以說基建給PPP模式提供了優質的培育土壤。

我國長期以來基建投資基本依靠財政支出，單純依靠財政支出搞基建的模式極大地增加了政府資金壓力，此種方式難以為繼，可能連基本的投資增速無法維持。

此外，大量的地方政府本就依賴於政府融資平臺的舉債維持基建投資，導致負債過重，隨著中央陸續採取措施規範，地方政府轉而尋找其他渠道補充資金。

大家已經熟知，運用PPP搞基建，可以幫助政府解決融資問題，帶動社會資本投入基建領域，並且項目支出的資金不增重政府債務，還可延長政府財政支出週期，減輕從政府財政支出壓力，對地方政府來說是一舉數得的方式。

根據全國PPP綜合信息平臺統計，通過物有所值定量評價的全國PPP示範項目的投資額，相比傳統投融資方式大幅減少，平均每個項目減少數億元。

由於我國表外融資的收縮將長期化，而對地方政府官員任期內債務進行終身追責，多方因素下，隨著政府預算的公開，地方政府或將更有動力選擇PPP模式，從而更高效利用財政資金。

從國際經驗和長遠發展來看，隨著經濟發展、法律法規的不斷健全，權責分配、風險控制等方面不斷完善，基建項目支付和管理模式很大程度上將發生變化，基建原有的政府出資、企業施工模式將大規模轉變為企業出資、企業施工、政府回購的PPP 模式。

一直以來地方政府和國企是基建投資的主導型力量，這也是前幾次財政刺激，地方政府和國企債務攀升的主要原因之一。根據財政部的發文，基建投資採用PPP將極大提升市場化程度，尤其像市政軌道交通、汙水垃圾處理、供水供電等項目，投資需求大、定價機制相對透明、有穩定現金流，適合市場化經營。PPP天然地符合當前政府推進基建領域市場化改革的目標。

基建在，政府的投融資和市場化需求就在，PPP是基建融資的必由之路，基建則是PPP存在並壯大向好的根基。

PPP與基建結合:相得益彰

從PPP項目的行業分佈來看，基建領域可以說是PPP項目的重頭戲，僅以市政工程和交通運輸為例，兩者就佔據了我國所有PPP項目總投資規模的半壁江山。

PPP項目覆蓋了19個一級行業領域，根據全國PPP綜合項目平臺最新一期季報，項目數量前3位的正是市政工程、交通運輸、生態環保，合計佔總數的62.3%。再將水利、管網、環保等城鎮化項目計入其中，則基建可佔至PPP項目的近八成。

相對應的，目前我國基建投資分佈仍是以交通運輸、市政建設、水利和環保為主，合計佔比高達80%。

從當前地方政策的明確表態，及各地出臺的措施來看，國內基建發展將更加地著重於軌交、市政等在內的建設。特別是東部地區仍將以市政、環保類建設為主，而中西部地區則會推動這兩個領域的重大項目的投資。

2019年各地政府工作報告顯示，鐵公基+地鐵依舊是基建投資的重中之重。據媒體報道，中鐵總2019年計劃新開工鐵路里程預計將達到6800公里，比上一年增加45%。而相應的鐵路建設投資，有可能提高到史上最高水平的8500億元。

基建投資領域與PPP行業分佈重點一致，高度契合，兩者雖不至於畫上等號，但顯而易見是相輔相成，互利共促的關係。

PPP模式對推動國家現代化城鎮化，提高基建投資效益發揮了巨大作用。反過來，PPP作為基建投資的主要模式，也獲益於基建穩增長帶來的長期利好。

“基建狂魔”China——國內經濟“穩增長”擔當

中國在全球的基建市場上留下了“基建狂魔”的名號，基建領域的潛力和實力世界矚目。

我國幅員遼闊，人口眾多，城鎮化任務艱鉅，基建的持續發展必不可少，這也是老生常談。

雖說我國被稱為基建狂魔，但實際上與世界水平相比，基建飽和度仍然是遠遠不夠的。

從基礎設施水平和城市化率來看，目前我國的基建整體發展階段只相當於美國和日本基建投資高速增長的初期階段。並且，我國基礎設施發展並不均衡。東部沿海地區，現代化基礎設施已經趕上發達國家水平，而在需求較弱的區域，傳統的基礎設施還非常落後。

基建對中國而言仍是一項長期而艱鉅的任務。隨著我國城市化率的進一步提升，市場預測基建投資未來會重返並保持在25%以上的同比增速。短期來看，考慮到金融嚴監管的“抽血效應”已在2018年充分體現，不排除2019年基建投資增速能更進一步。

持續維護好建設基礎設施，是夯實經濟發展的先決條件，在出口與消費對經濟增長的貢獻存在不確定性的當下尤為突出。

2018年底的中央經濟工作會議強調要加強基建補短板的力度。2019年7·30政治局會議強調“積極的財政政策要發揮更大的作用”，以及強調“加大基建領域補短板的力度”。補短板的意義再強調也不過分。

隨著經濟下行壓力加大，我國宏觀經濟調控的重點已經逐漸由“去槓桿”向“穩增長”轉變。基建畢竟是典型的逆週期行業，毋庸置疑，基建“補短板”將成為“穩增長”重點。

據不完全統計，從2018年4季度至2019年2月，發改委批覆的基建項目規模超過1.2萬億元。僅12月單月，就批覆項目規模近8000億。

2019年第1季度，國家發改委共批覆26項涉及交通、能源、水利等傳統重大基礎設施建設項目，總投資達6000億元。其中，交通領域是重心，包括江蘇沿江城市群城際鐵路、武漢城市軌道交通、呼和浩特新機場、西安咸陽機場、新建湖北鄂州民用機場等項目，共超4000億元。就基建資金而言，市場預測2019年基建投資來自國家預算內的資金仍將保持穩定增長，或將增至3.21萬億元。

跟隨基建發展，PPP將完成自我迭代—民營資本新機遇

基建不僅是城鎮化需求之下的長期重大任務，更將在中期經濟“穩增長”方面挑起大梁，那麼穩佔基建領域大頭的PPP項目是否也能隨之成長呢？市場給出的答案是肯定的，但是PPP也必須先經歷一次深層次的自我迭代。

我國PPP在借鑑了成熟市場國家的經驗和實踐的基礎上，完成了本土的落地及創新，具有中國特色，整體上獲得了市場各方的認可。

PPP畢竟是一個新生事物，發展中遇到了很多的困難和問題，比如前面提到的“四難”；比如PPP應當是投融資領域的改革和創新，卻成了一些地方政府違規融資的工具；PPP本是政府與國企、民企等各方社會資本的合作，但在實踐當中民間資本參與仍是不足；PPP強調公平競爭，擇優選擇合作伙伴，但有的地方在公開招標方面做得不夠……

即使PPP出現了上述情況，也不意味著我們就要對PPP模式全面否定、棄之不用，這些發展中產生的問題，只有在PPP延續發展過程中才能不斷完善。

中央層面已經提出了PPP的發展大方向——“既要規範，也要發展”。一方面，中央通過頂層部署，釐清規範PPP與地方政府隱性債務的邊界、各方主體的責任、制定完善規則，給各參與方吃下“定心丸”，引領大家堅持做真PPP。另一方面，讓PPP迴歸本質，增加對社會資本、尤其是民營資本的吸引力，減少對民營資本的歧視、完善公平競爭的環境，這也是PPP未來發展的一大關鍵，而民營資本也應該抓住基建發展和PPP改革的新機遇，實現自身的發展壯大。

目前我國的PPP參與的社會資本一半以上為國資背景的央企國企，這與基建項目系國家發展命脈、國資融資手段多、融資成本低等因素密不可分，央企國企主導參與資本密集型行業和大型項目，民營資本仍以中小項目為主。

要完善PPP模式、實現其更迭，必然要調動民營資本參與PPP項目的積極性，通過民營資本更好地激發市場活力，實現公共服務提質增效的初衷。民營資本也要從自身實力出發，提高對PPP項目的把控能力、後期運營水平。

全國PPP綜合信息平臺數據顯示，截至2019年6月底，在5811個簽約項目中，共簽約社會資本10187家，其中民營企業佔34.8%，民營企業參與項目2502個、投資額2.9萬億元，分別佔比43.5%和33.1%。目前來看，PPP模式對於基建投資的市場化功能亟待進一步的開發。

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