最高法判例：原告資格中的利害關係應當以“可能性”為標準

轉自：魯法行談

☑ 裁判要點

提起行政訴訟的原告應當是符合該法規定的公民、法人或者其他組織，即必須是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織。在審查原告資格時，原告主張的合法權益僅是可能存在，經過實體審查後可能出現兩種結果，一種結果是原告主張的合法權益實際存在，其訴訟請求可以獲得支持；還有一種結果是原告的訴訟請求不成立，沒有可以保護的合法權益。但不能以實體審查標準中的事實上的利害關係代替原告資格審查中的可能性的利害關係。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關係應當以“可能性”為標準，只要原告的主張與被訴行政行為存在利害關係的可能性即具有利害關係。至於是否事實上存在利害關係則不屬於原告資格的審查範疇，而是實體審查的範疇。因為原告資格本身的利益之訴中，所謂的利益無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是一種存在可保護合法利益的可能性。如果要求原告資格中就必須要有實際的利害關係，也就是要求原告在起訴的時候就必須要有勝訴的絕對把握，這是不符合訴訟規律的。訴訟本身就是以存在爭議為前提，只要爭議存在，與爭議有關的各方當事人就具有訴訟當事人的資格，而不是說只有絕對勝訴的一方才具有當事人的資格。

進一步而言，在原告資格存在的情況下，如果被訴行政行為事實清楚、證據充分，適用法律、法規正確，符合法定程序，不存在主體越權情況和濫用職權、行政處罰顯失公正等情況，應當判決駁回原告的訴訟請求。如果行政行為存在輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，可以判決確認違法。這樣的判決方式有利於體現人民法院對被訴行政行為實質審查的結果，有利於體現行政訴訟實質性解決糾紛的訴訟目的。如果進入實體審查，審查完畢卻做出一個駁回原告起訴的程序性裁定，則完全抹殺了人民法院實體審查的成果，未從實體上做出判決也不利於對被訴行政行為合法性的監督，更不利於當事人服判息訴。

☑ 裁判文書

裁判文書網發佈日期:2018-07-12

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行再41號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）徐聞縣邁陳鎮邁陳村討墩經濟合作社。

負責人鄧廣盛，主任。

委託代理人鄧國雲。

被申請人（一審第三人、二審上訴人）徐聞縣邁陳鎮邁陳村潭板經濟合作社。

負責人陳水，主任。

被申請人（一審第三人、二審上訴人）陳伯。

委託代理人何豐，廣東擇正律師事務所律師。

原審被告徐聞縣人民政府。住所地：廣東省徐聞縣徐城鎮德新一路縣政府大院。

法定代表人吳康秀，縣長。

行政機關負責人吳宗燕，副縣長。

委託代理人何世俊，徐聞縣國土資源局幹部。

再審申請人徐聞縣邁陳鎮邁陳村討墩經濟合作社（以下簡稱討墩合作社）因訴原審被告徐聞縣人民政府（以下簡稱徐聞縣政府）、被申請人徐聞縣邁陳鎮邁陳村潭板經濟合作社（以下簡稱潭板合作社）及陳伯土地行政登記一案，不服廣東省高級人民法院於2016年6月15日作出的（2016）粵行終325號行政裁定，向本院申請再審。本院於2017年3月31日作出（2017）最高法行申113號行政裁定，提審本案，並於2017年5月9日編立提審案號。本院依法組成合議庭審理本案，案件現已審理終結。

討墩合作社與潭板合作社均屬徐聞縣邁陳鎮邁陳村委會（以下簡稱邁陳村委會）管轄下的自然村，陳伯系潭板合作社村民。涉案土地座落於徐××縣××路右側，面積為81平方米，四至為：東至潭板村道路，南至空地，西至空地，北至陳學友用地。上世紀90年代，陳伯在該地上建起平房使用。2004年10月1日，陳伯以住宅擁擠為由申請新地路右側（潭板西）的宅基地，同日，潭板合作社召開會議對陳伯申請宅基地事項進行表決後同意陳伯申請宅基地。2004年10月2日，邁陳村委會在申請審批表的村委會審查意見欄簽署的審查意見為：申請人所填寫情況屬實，符合一戶一處宅基地的規定，並經村民會議通過；同意上報。隨後徐聞縣國土資源局邁陳管理所、徐聞縣邁陳鎮建設委員會、徐聞縣邁陳鎮人民政府、徐聞縣國土資源局、徐聞縣政府分別簽署“同意”意見，並加蓋公章。2005年7月25日，徐聞縣國土資源局作出徐集建字（2005）302號《關於批准陳伯使用宅基地的通知》。該通知的主要內容為：1、同意陳伯使用涉案的宅基地；2、持批准用地申請審批表等辦理集體土地使用權登記手續。同日，該局就涉案土地發出《土地登記申請審核情況公告》，要求對涉案的土地使用權、所有權及他項權利有異議者於2005年8月25日前提出。2006年6月23日，徐聞縣政府給陳伯頒發徐集用（2006）字第265號《集體土地使用證》（以下簡稱265號土地證）。徐聞縣政府提供的涉案土地《地籍調查土地登記審批表》中“鄰宗地”一欄空白，並沒有鄰宗地指界人簽名。265號土地證登記類型為集體土地使用權設定登記；土地坐落為邁陳新地路右側（潭板西）；權屬性質為集體土地使用權；土地所有者××村；使用權類型為劃撥；土地用途為住宅；面積為81平方米。2014年8月底，陳伯在涉案土地上拆除原有房屋重新建房，討墩合作社提出該土地為其村集體所有、陳伯並非其合作社社員，引起糾紛。2014年9月11日，討墩合作社出具證明認為涉案的土地屬其所有，邁陳村委會在該證明上籤署“屬實”意見，並加蓋公章。討墩合作社遂向湛江市人民政府申請行政複議。2014年12月8日，湛江市人民政府作出湛府行復（2014）82號行政複議決定，維持徐聞縣政府的頒證行為。2014年12月25日，討墩合作社提起本案行政訴訟，請求撤銷徐聞縣政府頒發給陳伯的265號土地證。

廣東省湛江市中級人民法院（2015）湛中法行初字第10號行政判決認為，討墩合作社以涉案土地屬其村所有，徐聞縣政府頒發涉案的土地證侵犯其合法權益為由提起本案訴訟，符合《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定，具有原告主體資格。涉案土地位於徐聞縣管轄轄區內，徐聞縣政府具有對涉案土地核發土地權屬證書的法定職權。根據《土地登記規則》（1996年2月1日實施）第十三條“土地管理部門負責組織轄區內的地籍調查。地籍調查規程由國家土地管理局制定”、第十四條“土地管理部門應當根據地籍調查和土地定級估價成果，對土地權屬、面積、用途、等級、價格等逐宗進行全面審核，填寫土地登記審批表……”以及《城鎮地籍調查規程》“3．2．6．1界址的認定必須由本宗地及相鄰宗地使用者親自到現場共同指界”的規定，徐聞縣政府受理陳伯的土地登記申請後，在未依照上述規定通知鄰宗地指界人簽名的情況下，即在《地籍調查土地登記審批表》註明“經調查，該宗地權屬合法，面積準確，無爭議，情況屬實，可以提供登記”，屬於程序違法。另外，在涉案土地的權屬來源上，徐聞縣政府以邁陳村委會2004年10月2日的證明涉案土地屬潭板合作社所有並由該村分配給陳伯作為涉案土地權屬來源依據而頒發265號土地證；但2015年1月5日該村委會又在另一份證明中證實涉案的土地屬討墩合作社所有，即同一村委會對涉案土地的權屬證明內容前後矛盾，從而導致涉案土地權屬不清，徐聞縣政府給陳伯頒發涉案土地證的證據不足。徐聞縣政府於2006年6月23日給陳伯頒發265號土地證事實不清、證據不足、程序違法；陳伯、潭板村的辯解缺乏事實與法律依據，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、三項的規定，判決撤銷徐聞縣政府於2006年6月23日給陳伯頒發265號土地證的行政行為。陳伯、潭板合作社不服一審判決，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2016）粵行終325號行政裁定認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”討墩合作社以陳伯修建房屋佔用的涉案地塊應屬其所有為由提起訴訟，提交了其自行書寫，內容載明涉案地塊為討墩合作社所有的《證明》，並由邁陳村委會簽署同意加蓋公章。但討墩合作社提交的該《證明》既非行政機關核發的土地權屬證明，又非相關職權部門出具的有效法律文書，該《證明》不能充分證明討墩合作社對涉案地塊享有所有權或使用權，即討墩合作社未能舉證證明徐聞縣政府向陳伯核發265號土地證侵犯了其合法權益，其提起本案訴訟不具有原告主體資格，其起訴依法應予駁回。一審受理討墩合作社的起訴並作出實體判決認定事實不清，適用法律錯誤，應予撤銷。討墩合作社如主張其對涉案土地享有所有權，應當依照土地管理的相關法律規定，循法律途徑解決。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十九條第一項的規定，裁定：撤銷一審判決，駁回討墩合作社的起訴。

討墩合作社申請再審稱，二審適用法律錯誤，適用《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》認定討墩合作社的原告訴訟主體資格，與2015年《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定不一致，討墩合作社與涉案土地具有利害關係，有權提起訴訟。徐聞縣政府向陳伯頒發《集體土地使用證》是非法批地。請求撤銷二審裁定，支持一審判決。

徐聞縣政府答辯稱，討墩合作社僅提供的《證明》不能證明其對涉案土地享有所有權或使用權，二審裁定駁回討墩合作社的起訴適用法律正確；其府向陳伯核發265號土地證事實清楚、依據充分、程序合法，不存在違法批地的情況。請求駁回討墩合作社的再審申請。

潭板合作社及陳伯答辯稱，案涉爭議土地是潭板村的，陳伯早在1993年就已經在該地塊上建房，直到2014年因颱風毀壞該房屋重新在該地建房挖地基時，討墩合作社才提出異議。陳伯建房經過了潭板村的審批。討墩合作社與本案的頒證行為之間不具有法律意義上的利害關係，對涉案土地沒有任何實體權利，二審裁定駁回討墩合作社的起訴正確。請求駁回討墩合作社的再審申請。

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。該法第四十九條一項、第二十五條則進一步規定，提起行政訴訟的原告應當是符合該法規定的公民、法人或者其他組織，即必須是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織。在審查原告資格時，原告主張的合法權益僅是可能存在，經過實體審查後可能出現兩種結果，一種結果是原告主張的合法權益實際存在，其訴訟請求可以獲得支持；還有一種結果是原告的訴訟請求不成立，沒有可以保護的合法權益。但不能以實體審查標準中的事實上的利害關係代替原告資格審查中的可能性的利害關係。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關係應當以“可能性”為標準，只要原告的主張與被訴行政行為存在利害關係的可能性即具有利害關係。至於是否事實上存在利害關係則不屬於原告資格的審查範疇，而是實體審查的範疇。因為原告資格本身的利益之訴中，所謂的利益無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是一種存在可保護合法利益的可能性。如果要求原告資格中就必須要有實際的利害關係，也就是要求原告在起訴的時候就必須要有勝訴的絕對把握，這是不符合訴訟規律的。訴訟本身就是以存在爭議為前提，只要爭議存在，與爭議有關的各方當事人就具有訴訟當事人的資格，而不是說只有絕對勝訴的一方才具有當事人的資格。進一步而言，在原告資格存在的情況下，如果被訴行政行為事實清楚、證據充分，適用法律、法規正確，符合法定程序，不存在主體越權情況和濫用職權、行政處罰顯失公正等情況，應當判決駁回原告的訴訟請求。如果行政行為存在輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，可以判決確認違法。這樣的判決方式有利於體現人民法院對被訴行政行為實質審查的結果，有利於體現行政訴訟實質性解決糾紛的訴訟目的。如果進入實體審查，審查完畢卻做出一個駁回原告起訴的程序性裁定，則完全抹殺了人民法院實體審查的成果，未從實體上做出判決也不利於對被訴行政行為合法性的監督，更不利於當事人服判息訴。

《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。結合前述有關原告資格的規定，則公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當對其與被訴行為有利害關係提供證據材料，但此時其僅需承擔初步的證明責任。本案中，徐聞縣政府向陳伯頒發集體土地使用證，而討墩合作社認為頒證地塊屬該村所有，政府的頒證行為與該村具有利害關係。討墩合作社提供的《證明》雖系該村書寫，但邁陳村委會在該證明上籤署“屬實”意見，並加蓋公章，應視為邁陳村委會出具證明的行為。徐聞縣政府給陳伯頒發265號土地證，就是以邁陳村委會2004年10月2日的證明涉案土地屬潭板合作社所有並由該村分配給陳伯作為涉案土地權屬來源依據，但2015年1月5日該村委會又出具證明證實涉案土地屬討墩合作社所有，同一村委會對涉案土地的權屬證明內容明顯前後矛盾。如前所述，只要原告的主張與被訴行政行為存在利害關係的可能性即具有利害關係，討墩合作社提交邁陳村委會的證明，證明對涉案土地頒證行為的權屬來源依據可能存在問題，已經完成了初步證明責任。至於邁陳村委會提交的兩份證明的證明力，則屬於實體審查的範疇，不屬於原告資格審查的範疇。二審認為，討墩合作社提交的該《證明》既非行政機關核發的土地權屬證明，又非相關職權部門出具的有效法律文書，因此該《證明》不能充分證明討墩合作社對涉案地塊享有所有權或使用權，即討墩合作社未能舉證證明徐聞縣政府向陳伯核發涉案《集體土地使用證》侵犯了其合法權益，其提起本案訴訟不具有原告主體資格。二審要求討墩合作社提供證據以“充分證明”對涉案地塊享有所有權或使用權，實際上是將原告提供初步證據的標準提升到足以證明其具有勝訴權的標準，理由不能成立，適用法律錯誤，應予糾正。

綜上，討墩合作社的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一項、第四項的規定，二審裁定駁回起訴錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第七十八條之規定，裁定如下：

一、撤銷廣東省高級人民法院於2016年6月15日作出的（2016）粵行終325號行政裁定；

二、指令廣東省高級人民法院繼續審理本案。

審 判 長　熊俊勇

審 判 員　龔　斌

審 判 員　王毓瑩

二〇一七年六月三十日

法官助理　牛延佳

書 記 員　餘逸純