《中华人民共和国招标投标法》第四十六条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条规定：“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。”
根据上述规定，中标后双方签订背离中标合同实质性内容的其他合同的，最终双方仍应以中标合同为准。那么，合同哪些内容构成“合同实质性内容”呢？
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理论依据
首先我们需要明确的是招标投标法这一规定的理论基础，即为什么不允许招标人和中标人再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
关于这一点，我们认为，如果招标人与中标人在中标后变更了合同实质性内容，则相当于变相侵害了其他投标人公平竞争的权利，整个招投标过程就失去了应有的意义。
从这个角度上来说，如果招标人与中标人在中标后签订的合同内容足以影响到其他投标人的投标条件，则应当认定为属于合同实质性内容。
另外，招标人与中标人就合同实质性内容变更的，也会影响影响双方权利义务。
从实务角度上来说，一般双方订立背离实质性内容的其他协议通常有利于发包人而不利于承包人。[1]
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构成合同实质性内容的合同条款
2011年10月9日《全国民事审判工作会议纪要》规定：“招标人和中标人另行签订改变
工期、工程价款、工程项目性质等中标结果的协议，应认定为变更中标合同实质性内容；中标人作出的以明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设方捐款等承诺，亦应认定为变更中标合同的实质性内容。对于变更中标合同实质性内容的工程价款结算，应按照《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条规定，以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。”2016年11月21日《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第31条规定：“招标人和中标人另行签订改变工期、工程价款、工程项目性质等影响中标结果实质性内容的协议，导致合同双方当事人就实质性内容享有的权利义务发生较大变化的，应认定为变更中标合同实质性内容。”
2019年1月3日发布的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第一条规定：“招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款 等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。
招标人和中标人在中标合同之外就明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设单位捐赠财物等另行签订合同，变相降低工程价款，一方当事人以该合同背离中标合同实质性内容为由请求确认无效的，人民法院应予支持。”
综上所述，涉及工程范围、工期、工程质量、工程价款、工程项目性质等均属于合同实质性内容，变更上述合同条款，或变相变更上述条款（包括但不限于以明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设方捐赠财物等），都属于变更了中标合同实质性内容。
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不构成合同实质性内容的合同条款
《全国民事审判工作会议纪要》规定：
协议变更合同是法律赋予合同当事人的一项基本权利。
建设工程开工后，因设计变更、建设工程规划指标调整等客观原因，发包人与承包人通过补充协议、会谈纪要、往来函件、签证等洽商记录形式变更工期、工程价款、工程项目性质的，不应认定为变更中标合同的实质性内容。
根据上述规定，我们应当区分“合同实质性内容不一致”与正常合同变更的界限，如果在合同履行过程中，因客观原因导致中标合同的履行前提发生了变化，例如设计变更、规划调整等，承发包双方仍然可以对中标合同内容进行变更，即便两份合同在工程范围、工期、工程价款等方面存在差异，也不构成本文所指合同实质性内容不一致。
[1]《最高人民法院建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》，最高人民法院民事审判第一庭编著，第47页。
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