“零增長”——上海日前打出土地管理一整套“組合拳”,對規劃建設用地總規模實施“總量鎖定”。事實上,國內其他大城市的土地利用也陸續被戴上“緊箍咒”。
用地總量“零增長”的影響
上海市政府日前下發的《關於進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》提出，到2020年上海建設用地總規模控制在規劃範圍目標內,並適度留出發展空間。
此外,按照國家嚴控建設用地總量和保障新型城鎮化建設的要求,對新增建設用地實行“穩中有降、逐年遞減”。
據介紹,上海此前設定的2 020年建設用地規模目標為3226平方公里。按此計算,在2013年基礎上,全市至2020年的新增建設用地總量應控制在150平方公里以內。業內人士分析,建設用地總規模“零增長”,意味著上海已將“3226平方公里”作為未來建設用地的“終極規模”予以鎖定。
去年年底舉行的中央城鎮化工作會議強調,“城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區,要以盤活存量為主,不能再無節制擴大建設用地”。
業內人士認為，此舉有望改變城市“攤大餅”式發展模式。中國房地產學會副會長陳國強說,不少城市土地利用率偏低,粗放式發展較為普遍,一些大城市土地城市化問題尤其嚴重,今後這些問題將有望得到改善。
明確未來供地總規模,還將進一步強化土地稀缺的預期,會對地價上漲產生推力。上海中原地產研究諮詢部研究員盧文曦說,目前開發企業扎堆重點城市的趨勢明顯,“總量鎖定”以後,土地市場“僧多粥少”的局面會進一步凸顯。若想從存量市場上獲取土地,隨著拆遷成本越來越高,企業的利潤空間也會被進一步壓縮,因此,開發商實力將接受更大考驗。
“減量”同時穩定市場供應
既要從嚴控制建設用地的增量,又要穩定土地市場的供應,這是國土部門和地方政府面臨的重要問題。
上海財大資源環境政策與管理研究所所長王克強說:“在一段時間內,我國產業、民生、公共服務等對土地需求仍十分巨大。在控制增量的同時,必須要加快盤活大量低效粗放利用的存量土地,以避免土地供應市場出現‘斷崖’。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示,存量用地的調整和優化,是破解上海土地資源瓶頸的主要途徑。
工業用地將是土地存量盤活的重要領域。統計數據顯示,目前我國城鎮工礦建設用地中,處於低效利用狀態就達5000平方公里,佔全國城市建成區的11%。從全國看,從2008年到2012年,我國工礦倉儲用地平均佔比33.8%,而住宅用地的供應僅佔21.5%,而國外工業用地的平均佔比僅為15%。業內人士認為,穩定土地供應,一方面要提高工業用地利用率,另一方面要改變目前土地供應結構,降低工業用地的比重。
上海此次出臺的《意見》提出,“將項目建設、運行質量和綜合效益等相關要素納入土地出讓合同管理”,“實施新增工業用地出讓彈性年期制,一般工業項目用地出讓年期為20年”,“工業用地出讓價格不低於所在區域基準地價”等等。
“應更加重視以經濟手段倒逼資源利用方式轉變,以有效調節工業用地、居住用地合理比價機制,提高工業用地價格,堅決杜絕工業用地零地價甚至負地價。”王克強說。
業內人士還建議,應根據規劃和產業條件,採取拆除復墾、土地收儲、完善手續等方式分類處置歷史違法用地;建立完善低效用地認定、處置辦法和工作機制,對因政府原因造成的閒置土地,要實施行政問責。
改變土地利用方式有利於降低土地財政
財政部數據顯示,去年地方本級政府性基金收入超過4.8萬億元,增長40.3%,其中國有土地使用權出讓收入佔八成以上,總收入超過4.1萬億元,同比增長44.6%。
土地出讓金的大幅增長,與土地供應量及價格“雙增”相關。地價上漲一定程度上反映出我國經濟增長的潛質,但地方對“土地財政”過高的依賴度,也是需要迫切解決的問題。
“上海將通過土地利用結構的優化促進產業結構調整和城市功能的完善。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤介紹,對目前上海104個產業區塊和195平方公里的規劃保留工業用地,將鼓勵提高開發強度,促進技術升級和產能增加,引導產業轉型升級,同時將合理發展研發總部類產業,增加公共服務配套,完善園區和城鎮生活生態功能。
實際上,在上海一些中心城區,土地財政已成“過去時”。比如,市中心的靜安區,其全部可開發的空間還剩下70萬平方米左右,其產業結構中服務業比重已達到98%。在商品住宅市場,該區去年存量住宅的交易量已是新建住宅的7倍多。“從長遠看,從市區到郊區都會面臨土地慢慢用完的問題,只不過我們先遇到了。”靜安區政府人士表示,該區對資源閒置和低效利用現象將持“零容忍”態度,並通過產業轉型、升級等實施“二次開發”和“三次開發”。
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