《珠海经济特区海域海岛保护条例》《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》 于2019年5月1日起正式施行。这是珠海运用特区立法权，首次就海岛保护及开发利用制定专门法规。两部法规的颁布和实施，对保护珠海市海域海岛生态环境、促进海洋经济发展具有十分重要的意义。
《珠海经济特区海域海岛保护条例》共六十六条，全面梳理了涉海规划，完善了海域保护、海岛保护措施，创设海洋特殊保护区域制度，明确了政府部门监管职责，并加大涉海违法行为处罚力度。《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》明确了开发准入门槛，使无居民海岛开发建设今后有法可依。
立法意义——填补国内空白，引领推动无居民海岛保护性开发
珠海是海洋大市，海域广阔，岛屿众多，据统计，珠海目前拥有大小岛屿262个，其中有居民海岛10个，无居民海岛252个。保护海洋生态环境、合理利用海洋资源，对于珠海生态文明建设和经济社会可持续发展至关重要。
近年来，珠海市海洋生态环境质量持续好转，但也面临一些问题，如陆源污染防治仍有待加强，陆海统筹有待形成合力，涉海违法行为未得到根本遏制，可利用无居民海岛基本建设程序存在无法可依等问题。当前，粤港澳大湾区建设加快推进，中央和省对加强生态文明建设提出了新的更高的要求。在法治方面，提出坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。因此，为适应新的发展形势，有必要运用经济特区立法权，进一步健全海域海岛保护制度体系，引领推动无居民海岛保护性开发，为海洋环境保护和海岛资源合理利用及粤港澳大湾区建设提供充足的法制保障。
法规审议期间，市人大常委会开展了系列调研论证工作。包括分别到市直部门、区、镇、用海企业、社会组织、基层立法联系点等召开座谈会达50余场，实地考察无人岛和自然保护区管理机构，了解立法需求，梳理存在问题，学习借鉴先进经验。此外还通过多种形式、多渠道、多平台征求市人大代表、市政协委员、民主党派代表、职能部门等社会各界意见。同时委托专业机构开展法规草案合法性、可行性论证；全面研究国内法律法规及相关政策文件，组织立法顾问召开多场论证会，对重要制度设计进行专题论证。在此基础上，市人大常委会法工委会同农业农村工委、城建环资工委、市司法局、市自然资源局、市生态环境局、市住房和城乡建设局等部门对草案进行多次修改，两部法规草案经市人大常委会于2018年11月30日审议通过。
立法亮点——无人海岛开发建设有了准入门槛
《珠海经济特区海域海岛保护条例》（以下简称《条例》）突出规划引领作用。《条例》全面梳理涉海规划，设立专章规定了海洋功能区划、海洋环境保护规划、养殖水域滩涂规划、海岛保护规划以及规划相互衔接等内容，明确规划编制要求，发挥规划对海域海岛保护的引领作用。
完善海域保护措施
《条例》指出，要加强大陆自然岸线的保护，强化围填海管控；规范海上养殖行为，划定养殖区实施持证养殖，治理非法养殖行为；加强对渔业资源的保护，强化海上捕捞监管，打击电鱼、毒鱼、炸鱼等非法捕捞行为；发展休闲渔业，实行休闲渔业经营和休闲渔船许可管理，促进传统渔民转产转业；规范人工鱼礁建设和增殖放流行为；规范海砂开采管理，严禁违法开采行为；完善近岸海域水污染防治制度，加强入海排污口监管，规范渔船垃圾回收，明确海岸垃圾清理责任主体，打击非法倾倒垃圾和废弃物的行为；建立海洋灾害和污染事故应急防控机制。
完善海岛保护措施
《条例》明确了无居民海岛分类保护原则，全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛可以依法申请开发利用，未经批准利用的无居民海岛应当维持现状；加强海岛整治修复，简化审批流程；加强海岛野生动植物资源保护，开展海岛野生动植物资源本底调查；加强海岛历史人文遗迹保护，建立历史人文遗迹保护名录；规范海岛垃圾处理，建立无居民海岛垃圾无害化处理和清理制度；万山区可对有居民海岛实行岛上公共交通特许经营和机动车总量控制及上岛许可制度。
创设海洋特殊保护区域制度
《条例》在国家自然保护区和特别保护区制度基础上，借鉴香港经验，授权市政府选划有特殊保护价值的区域，实行严格保护，明确选划、调整程序、管理机构、行为禁止和限制措施，授权市政府制定特殊保护区域管理实施细则。
明确政府监管责任
《条例》明确了政府部门监管职责，提出建立沟通协调机制和突发公共事件联动处置机制，建立海洋信息平台促进海洋信息共享；设立监督管理专章，压实行政机关监管责任，推进海上行政执法与刑事司法相衔接；建立海上违法行为举报受理机制和举报奖励机制；鼓励社会参与，创设海上协查员制度。
涉海违法行为处罚力度加强
《条例》对于上位法有规定的行为加大了处罚力度，对上位法没有设定法律责任的违法行为，增设了处罚规定，如对捕捞渔船携带禁用渔具或者炸鱼、毒鱼、电鱼用具的行为，非法增殖放流的行为，海上丢弃、抛撒、倾倒生活垃圾的行为，无居民海岛使用人不清理海岛垃圾的行为设置了法律责任。
无居民海岛开发有了准入门槛
《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》的颁布实施，使无居民海岛开发建设今后将有法可依，明确规定用岛单位和个人应当编制无居民海岛开发利用具体方案、项目论证报告，依法取得无居民海岛使用权；凭无居民海岛不动产权证、无居民海岛开发建设实施方案批复文件等材料办理基本建设行政许可手续，无需提供用地批准手续和用地规划许可。
海岛开发故事
“第一次看到三角岛的时候我很心疼”
2017年3月16日,珠海三角岛旅游开发使用权挂牌转让签字仪式在珠海举行。在这一天，三角岛——这个不起眼的珠海无人海岛一下子多了很多头衔：全国通过挂牌转让使用权的首个无居民海岛、全国首个采取“公益+旅游”开发模式的海岛旅游项目、全国首批以市场化方式转让无居民海岛使用权的示范项目……最终，珠海九控蓝色海洋旅游发展有限公司顺利拿下全国首张无居民海岛不动产权证。
回忆起第一次踏上三角岛的情形，该公司总经理苏庆龙记忆犹新。
2013年11月4日，时任珠海九洲控股集团有限公司战略发展部门负责人的苏庆龙第一次踏上三角岛，他就被眼前的景象震惊了：彼时的三角岛乱石嶙峋，植被被严重破坏，一大半的岛体寸草不生，山上人工种植的桉树肆意生长，岛上唯一的天然沙滩早已被乱石淹埋。“这个岛有天然沙滩也有很多奇石，海水纯净，本来应该是非常漂亮、非常有魅力的，看到这样的荒凉景象真是心疼。”苏庆龙回忆道。
这个无人海岛在志书中早有记载，《珠海市海岛志》提到，三角岛在珠江口外，北距青洲2.5公里，南距大头洲4.5公里，东距桂山岛10公里，西北距大陆（澳门）16公里。岛长1560米，最宽750米，最窄150米，高112米，面积0.62平方公里。海岛地势呈东西走向，西部低缓狭窄，主峰三角山在岛的西部中间。北部沿岸为危崖岸，周围水深3米-10米，西为青洲水道，东为赤滩门水道，南为三角门水道，附近水域盛产各种虾类及黄花、白花等鱼。该岛有三个尖形的山头成鼎状耸立，从远处看成三角形状，故名三角岛。2011年4月12日，我国公布第一批176个开发利用无居民海岛名录，其中就包括珠海三角岛。
尽管拿下首张产权证，但“岛主”苏庆龙内心却依旧忐忑。“无居民海岛开发，建筑、消防、交通、水利这些建设手续如何报批，岛上建筑有哪些限制？谁来监管？这些都没有明确的答案。”苏庆龙告诉记者，近两年时间，他们在后勤码头建设、沙滩修复方面取得了进展，但岛上基础设施的进一步施工却一直“按兵不动”，“没有法律支撑，我们把房子建好了也成了违章建筑。”
如今随着《珠海经济特区无居民海岛开发利用管理规定》的出台，三角岛这类无居民海岛的合理开发、利用及保护有了明确的法律指引。按照三角岛的建设方案，三角岛的旅游开发建设总投资共计22亿元，将打造全国首个采取“公益+旅游”开发模式的海岛旅游项目。苏庆龙介绍，在建设方案中，生态修复是重点内容，包括全岛绿化景观修复，建设污水处理系统，优化垃圾处理等，开发方计划将岛内污水收集净化处理后，循环利用于岛内绿化喷淋、卫生用水等。这份建设方案不仅还原了三角岛应有的美貌，还通过种种技术方法实现全岛零排放。苏庆龙认为，无居民海岛开发应该始终遵循生态保护的原则，“生态修复和保护不是一个口号，也不是整个开发工作的噱头，而是要真正实现循环发展。”
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想当无居民海岛“岛主”？ 应这样申请
1、申请开发无居民海岛的单位和个人，首先需编制无居民海岛开发利用具体方案、项目论证报告，并按照国家和省无居民海岛开发利用的审批程序规定，向海洋行政主管部门提出申请。海洋行政主管部门审核后，逐级上报省人民政府或者国务院批准。
2、用岛单位和个人凭无居民海岛用岛批复文件，向珠海市不动产登记机构依法申请办理不动产登记，领取不动产权属证书。
3、用岛单位和个人还需编制无居民海岛开发建设实施方案，提请珠海市海洋行政主管部门审核。珠海市海洋行政主管部门会同市生态环境行政主管部门审核无居民海岛开发建设实施方案，经联合审核同意后报市人民政府批准。
4、凭无居民海岛不动产权证、无居民海岛开发建设实施方案批复文件等材料，用岛单位和个人向相关部门申请办理建设工程规划许可，以及建筑、消防、交通、水利、人民防空等其他基本建设手续，无需提供用地批准手续和用地规划许可。
5、无居民海岛建设工程项目竣工验收合格后，用岛单位和个人可以向市不动产登记机构申请办理建筑物、构筑物登记，登记机构将建筑物、构筑物的信息备注在无居民海岛不动产权属证书上。
6、无居民海岛开发建设实施方案还应综合考虑海岛资源条件、生态环境、历史文化遗产、公共安全等因素。
来源：珠海市人民代表大会常务委员会网站
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