深圳曾率先公開拍賣國有土地使用權，開啟了我國土地使用制度改革的序幕。而如今，土地資源緊約束形勢十分嚴峻的深圳將嘗試建立海域使用權公開出讓制度，採取招拍掛方式出讓。
4月23日，深圳市六屆人大常委會第三十三次會議首次審議的《深圳經濟特區海域保護與使用條例（草案）》（下稱“條例”）透露了這一消息。
“海域作為稀缺資源的市場價值未充分體現”
深圳市司法局局長蔣溪林說，近年來，國家海洋局賦予深圳先行先試職責，先後批覆深圳為國家海洋綜合管理示範區、國家海洋經濟科技發展示範市。2017年5月，《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》明確提出，推進深圳建設全球海洋中心城市。
然而，近年來深圳的海域使用管理出現了許多新問題，主要表現在：
●一是重開發、輕保護，海洋環境汙染行為缺乏有效遏制，違法用海和不科學海洋開發活動時有發生，造成海洋資源和生態環境破壞；
●二是經營性用海仍以審批為主，海域作為稀缺資源的市場價值沒有得到充分體現；
●三是相關行政主管部門對用海管理未形成有效合作機制，特別是對填海項目海域使用權與土地使用權轉換不明確；四是海洋工程海上建（構）築物報建審批流程不規範，後續產權登記缺失，影響物權效力等。
“深圳市的城市土地規劃管理目前比較成熟，但現階段我國海域開發利用還處於初級階段，沒有形成統一完整的規劃體系。條例希望在這一基礎上，構建起以海洋功能區劃為統籌，海洋環境保護規劃、海域使用規劃和海岸帶保護與利用專項規劃為支撐，重點海域詳細規劃為審批依據的層次分明、具有操作性的規劃管理制度。”蔣溪林說。
“有兩個以上用海意向人即可招拍掛出讓”
“推動建立海域使用權配置的市場化機制”被認為是《條例》的創新之一。蔣溪林說，目前深圳擁有1145平方公里海域面積和206公里海岸線，海洋資源較豐富，開發利用潛力大，擬通過拓展藍色經濟空間，激發新需求，形成新的增長點。
根據《海域使用管理法》規定，海域使用權可以通過申請審批和招拍掛兩種方式取得，但沒有明確兩種海域使用權取得方式的適用範圍。截至目前，深圳鮮有通過招拍掛方式出讓的海域使用權。
“隨著海洋資源的開發需求不斷增長，需要用更多運用市場手段公開、公平、公正地配置海域使用資源。”蔣溪林說，《條例》完善了資源配置、產權流轉制度：
●在一級市場，擬建立申請批准使用海域目錄和海域使用權公開出讓制度。目錄內的項目，可以通過申請批准方式取得海域使用權；
●目錄外的項目，有兩個以上用海意向人的，將採取招拍掛方式出讓。在二級市場則明確海域使用權轉讓、出租、抵押、繼承的程序和要求，完善海域使用權流轉。
深圳市人大常委會肯定了此舉創新之處，但也提出在海域使用權出讓、流轉等方面，目前國內尚缺乏成熟的經驗。“由於海域使用的特殊性和使用主體的有限性，一些在海域使用權取得方面以招拍掛形式開展的市場競爭，很多流於形式，未能體現競爭性，或者競爭不充分，難以保證海域使用權充分實現價值和公平公正地分配、流轉。建議市政府制定相關配套辦法的條款，以確保制度設計將來能夠落到實處。”深圳市人大常委會城建環資工委副主任黃昌鴻說。
擬建海洋生態補償制度
針對海洋生態環保管理中存在的問題，《條例》細化規定，深圳市政府應當建立海洋生態補償制度，海洋生態補償包括“海洋生態損害補償”和“海洋生態保護補償”，任何單位和個人從事海洋開發利用活動導致海洋生態損害的，都應當採用實施生態修復工程或者繳納生態補償金的方式進行補償。
深圳市政府則通過財政轉移支付等方式，對海洋自然保護區、海洋特別保護區等重點生態功能區的保護與修復進行補償。同時，嚴格限制建設項目佔用自然岸線並禁止非法採挖珊瑚礁、擅自砍伐紅樹林等破壞海洋生態環境的行為。
考慮到海洋生態的脆弱性和異變性，一旦遭到破壞將造成難以逆轉的影響，《條例》針對破壞海洋生態環境的行為設定了較高的處罰額度，提高違法成本。比如，在海洋自然保護區、重要漁業水域、海濱風景名勝區和其他需要特別保護的區域新建入海排汙口的，由環保主管部門責令其關閉，並處以10萬元以上20萬元以下罰款。
針對私設管道或者採取其他規避監管的方式向海洋排放水汙染物的，由環保主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治，處20萬元以上50萬元以下罰款；情節嚴重的，處50萬元以上100萬元以下罰款，並在政府批准後，責令其停產停業；直接負責的主管人員和其他直接負責人員涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。
不過，深圳市人大常委會初審時認為，罰則部分的罰款自由裁量空間比較大，不利於行政執法的規範化。“建議從制度設計方面儘量減少行政執法部門的自由裁量空間，或者要求行政執法部門制定出臺配套的具體處罰標準，以確保行政執法的規範化。”黃昌鴻說。
此外，由於粵港澳大灣區範圍內的大多數兄弟城市都是沿海城市，鑑於海水的流動性特點，人大方面還建議，增設深圳與這些兄弟城市之間的海洋保護與使用協作機制、汙染防治應急聯動處理機制、信息共享機制等，以立法推動合作，形成合力。
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