近日，《2019年新型城镇化建设重点任务》引发广泛关注，其中热议最多的是落户限制的进一步放开。文件指出，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制；超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。
根据住建部公布的2017年城市建设统计年鉴，我国城区人口超过500万的超大特大城市共有9个，分别为上海、北京、深圳、重庆、天津、成都、广州、南京、武汉，300万-500万的城市有10个，分别是西安、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连、长春等。这意味着，全国661个城市中的绝大多数将全面取消落户限制。
逐步放开
现行户籍制度可以追溯到1958年，为了加快工业化积累，我国开始实行城乡差别化的户籍管理制度，严格控制城乡及区域间的人口流动。之后，随着改革开放的推进，市场经济快速发展，在一定程度上带动了生产要素的自由流动，农村承包制的实施也释放了大量剩余劳动力，人口开始突破原有的区域限制，在全国范围内流动起来，僵化的户籍制度出现松动。1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户；1995年为推动我国小城镇发展，原国家体改委等11个部门联合颁布了《小城镇综合改革试点指导意见》，第一次提出户籍管理制度改革，并率先在试点小城镇中实施，但由于当时的试点只有57个，户籍制度改革并没有真正意义上铺开。
大范围的推进是在2000年，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，提出要改革小城镇户籍管理制度，放开县级市以下的户籍限制。次年，公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度的意见》，之后一年多的时间里，大概有1000多万农民由农村户口转成了城镇户口。
户籍改革的另一个重要节点是2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。2018年《推进新型城镇化建设重点任务》中进一步提出，要全面放开中小城市和建制镇落户限制。根据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，中小城市的规模标准为城区常住人口在100万以下。
“从近20年推进户改的效果来看，绝大部分大城市户籍管理方面的政策开始出现了松动。”中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在《户改对城市的未来利大于弊》一文中表示，中西部地区除少数省会城市外，大部分地区对外来人口的落户政策已经完全放开；东部人口流入地区，对于外来人口的限制，除了少数特大和超大城市外，已经出现了“抢人大战”，开始通过所谓的“人才”标准，吸引“人才”落户。但同时他也强调，这个“人才”还是基于对学历条件的认定。
流入地：公共服务压力大
“《2019年新型城镇化建设重点任务》提到的落户政策主要是针对在城市务工、经商的农业转移人口，对城市人口间的流动没有太大的影响。”中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与土地经济研究所原所长肖金成说。
《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，截止到2018年年末，全国常住人口城镇化率为59.58%，而户籍人口城镇化率仅为43.37%，人户分离人口达2.86亿人，其中流动人口2.41亿人。
“这说明，在城镇打工就业的农民没有享受到与城镇居民同等的公共服务。”李铁在文中表示，从我国户改的实际进程看，户改的障碍不是对本地农村人口的限制，而主要是对外来人口，既包括外行政区域的农业转移人口，也包括外来的城镇间流动人口。“首先，在人口流入地区，包括全国所有的发达地区，无论是大中小城市和小城镇，都没有很好地落实外来人口落户的政策。其次，有些地方，即使解决了少量的外来人口落户问题，也是具有严格条件限制的，例如学历、年龄、技术职称等。而外来人口的主体却是不具备这些条件的农业转移人口，也就是农民工。”
肖金成也告诉《经济》记者，目前我国最大的问题是，在城市居住了多年的外来务工人员，没有城市户籍，亦城亦乡，既享受不了城市的公共服务，也没有社会保障。“久而久之，他们也不会把城市当自己的家，认为农村才是他们的后方和归属，对农村整合资源也有很大的困扰。”
对于流入地来说，巨大的公共服务压力是落实难的最直接原因。
“有的超大城市外来人口八九百万，占当地总人口的五分之二，例如深圳，常住外来人口是户籍人口的不到3倍，东莞外来人口是本地人口的3倍多，这些地方的户籍管理制度改革，不在于城市规模，而在于改革可能带来的本地人口和外来人口利益格局的重新分配，还会引来公共服务支出的严重负担。”李铁在文中也提到了这一点。
“公共服务主要是教育、医疗、卫生、住房等方面，对于300万人口以下的三四线城市而言，一般不会造成特别大的压力，对500万到1000万人口的城市，也就是二线城市来说会有一定的压力，尤其是在住房方面，都市圈的中心城市压力会很大。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中表示，可以通过权利交换，让一些空间上不可以流动的要素实现优化配置，减少城市压力。“例如土地指标，我们的产业用地、工业用地很多，但是居住和服务用地偏少，中西部省份的土地指标相对偏多，如果用地指标能够跟着人口流动进行匹配，流入城市的这个压力是可以减缓的，当然前提是不能占用居民的休闲和绿色空间。”
“城镇化的重点任务还是要加强农业转移人口的公共服务，公共服务当然会增加当地政府的财政支出，但是国家也有相应的政策，比如财政上会根据当地流入人口数量进行转移支付，增加土地供给，以此来推动城市发展。”肖金成说。
农民：农村权益是否受影响？
在刘云中看来，落户的权利不仅取决于城市，同样也掌握在农民手中。“客观来讲，如果到城市落户不影响农民的土地和宅基地权益，人口会向城市集中，但是如果需要出让一部分权益，他们的积极性就会受到很大的影响。”他告诉记者，虽然目前农村土地确权已经完成，从法律意义上讲，承包地的确权已经与户籍没有太大关系，但是在实际中可能还会存在一些障碍。
相比之下，刘云中认为城镇居民的落户积极性会增加。“他们生活在小城镇中，没有土地，尤其是中西部的城镇人口，会向东部城市流动，这符合经济规律，高生产能力的人到生产力比较高的地方就业，收入也会提高。”
在肖金成看来，人口规模增加对城市发展是有好处的，“城市要达到一定规模之后，才能发展服务业，链条才能拉长”。李铁也表示，人口的流动是城乡经济增长的动力，如果没有外来人口，任何城市和农村都不会继续发展下去，甚至会严重影响城市和村镇的生存，这种既存在相互依存的关系，同时又带有福利排他性质的户籍管理制度，如何推进改革，既需要观念上的矫正，也需要在有条件的城镇开展探索和实践。
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