中华人民共和国最高人民检察院
公 告
《人民检察院检察建议工作规定》已于2018年12月25日由最高人民检察院第十三届检察委员会第十二次会议通过，现予以公布，自公布之日起施行。
最高人民检察院
2019年2月26日
人民检察院检察建议工作规定
（2018年12月25日最高人民检察院
第十三届检察委员会
第十二次会议通过）
第一章 总 则
第一条为了进一步加强和规范检察建议工作，确保检察建议的质量和效果，充分发挥检察建议的作用，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律规定，结合检察工作实际，制定本规定。
第二条检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。
第三条人民检察院可以直接向本院所办理案件的涉案单位、本级有关主管机关以及其他有关单位提出检察建议。
需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的，应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议，或者由办理案件的人民检察院制作检察建议书后，报被建议单位的同级人民检察院审核并转送被建议单位。
需要向下级有关单位提出检察建议的，应当指令对应的下级人民检察院提出检察建议。
需要向异地有关单位提出检察建议的，应当征求被建议单位所在地同级人民检察院意见。被建议单位所在地同级人民检察院提出不同意见，办理案件的人民检察院坚持认为应当提出检察建议的，层报共同的上级人民检察院决定。
第四条提出检察建议，应当立足检察职能，结合司法办案工作，坚持严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效的原则。
第五条检察建议主要包括以下类型：
（一）再审检察建议；
（二）纠正违法检察建议；
（三）公益诉讼检察建议；
（四）社会治理检察建议；
（五）其他检察建议。
第六条检察建议应当由检察官办案组或者检察官办理。
第七条制发检察建议应当在统一业务应用系统中进行，实行以院名义统一编号、统一签发、全程留痕、全程监督。
第二章 适用范围
第八条人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议。
第九条人民检察院在履行对诉讼活动的法律监督职责中发现有关执法、司法机关具有下列情形之一的，可以向有关执法、司法机关提出纠正违法检察建议：
（一）人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为的；
（二）人民法院在执行生效民事、行政判决、裁定、决定或者调解书、支付令、仲裁裁决书、公证债权文书等法律文书过程中存在违法执行、不执行、怠于执行等行为，或者有其他重大隐患的；
（三）人民检察院办理行政诉讼监督案件或者执行监督案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为的；
（四）公安机关、人民法院、监狱、社区矫正机构、强制医疗执行机构等在刑事诉讼活动中或者执行人民法院生效刑事判决、裁定、决定等法律文书过程中存在普遍性、倾向性违法问题，或者有其他重大隐患，需要引起重视予以解决的；
（五）诉讼活动中其他需要以检察建议形式纠正违法的情形。
第十条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，符合法律规定的公益诉讼条件的，应当按照公益诉讼案件办理程序向行政机关提出督促依法履职的检察建议。
第十一条人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议：
（一）涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的；
（二）一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的；
（三）涉及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的；
（四）相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的；
（五）需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的；
（六）其他需要提出检察建议的情形。
第十二条 对执法、司法机关在诉讼活动中的违法情形，以及需要对被不起诉人给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得，法律、司法解释和其他有关规范性文件明确规定应当发出纠正违法通知书、检察意见书的，依照相关规定执行。
第三章 调查办理和督促落实
第十三条 检察官在履行职责中发现有应当依照本规定提出检察建议情形的，应当报经检察长决定，对相关事项进行调查核实，做到事实清楚、准确。
第十四条检察官可以采取以下措施进行调查核实：
（一）查询、调取、复制相关证据材料；
（二）向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；
（三）听取被建议单位意见；
（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；
（五）委托鉴定、评估、审计；
（六）现场走访、查验；
（七）查明事实所需要采取的其他措施。
进行调查核实，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
第十五条检察官一般应当在检察长作出决定后两个月以内完成检察建议事项的调查核实。情况紧急的，应当及时办结。
检察官调查核实完毕，应当制作调查终结报告，写明调查过程和认定的事实与证据，提出处理意见。认为需要提出检察建议的，应当起草检察建议书，一并报送检察长，由检察长或者检察委员会讨论决定是否提出检察建议。
经调查核实，查明相关单位不存在需要纠正或者整改的违法事实或者重大隐患，决定不提出检察建议的，检察官应当将调查终结报告连同相关材料订卷存档。
第十六条检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。
检察建议书一般包括以下内容：
（一）案件或者问题的来源；
（二）依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据；
（三）存在的违法情形或者应当消除的隐患；
（四）建议的具体内容及所依据的法律、法规和有关文件等的规定；
（五）被建议单位提出异议的期限；
（六）被建议单位书面回复落实情况的期限；
（七）其他需要说明的事项。
第十七条检察官依据本规定第十一条的规定起草的检察建议书，报送检察长前，应当送本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。
检察建议书正式发出前，可以征求被建议单位的意见。
第十八条检察建议书应当以人民检察院的名义送达有关单位。送达检察建议书，可以书面送达，也可以现场宣告送达。
宣告送达检察建议书应当商被建议单位同意，可以在人民检察院、被建议单位或者其他适宜场所进行，由检察官向被建议单位负责人当面宣读检察建议书并进行示证、说理，听取被建议单位负责人意见。必要时，可以邀请人大代表、政协委员或者特约检察员、人民监督员等第三方人员参加。
第十九条人民检察院提出检察建议，除另有规定外，应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。因情况紧急需要被建议单位尽快处理的，可以根据实际情况确定相应的回复期限。
第二十条涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。
第二十一条发出的检察建议书，应当于五日内报上一级人民检察院对口业务部门和负责法律政策研究的部门备案。
第二十二条检察长认为本院发出的检察建议书确有不当的，应当决定变更或者撤回，并及时通知有关单位，说明理由。
上级人民检察院认为下级人民检察院发出的检察建议书确有不当的，应当指令下级人民检察院变更或者撤回，并及时通知有关单位，说明理由。
第二十三条被建议单位对检察建议提出异议的，检察官应当立即进行复核。经复核，异议成立的，应当报经检察长或者检察委员会讨论决定后，及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书；异议不成立的，应当报经检察长同意后，向被建议单位说明理由。
第二十四条 人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。督促落实工作由原承办检察官办理，可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式，并制作笔录或者工作记录。
第二十五条 被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位的，经检察长决定，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。
第四章 监督管理
第二十六条各级人民检察院检察委员会应当定期对本院制发的检察建议的落实效果进行评估。
第二十七条 人民检察院案件管理部门负责检察建议的流程监控和分类统计，定期组织对检察建议进行质量评查，对检察建议工作情况进行综合分析。
第二十八条人民检察院应当将制发检察建议的质量和效果纳入检察官履职绩效考核。
第二十九条 上级人民检察院应当加强对下级人民检察院开展检察建议工作的指导，及时通报情况，帮助解决检察建议工作中的问题。
第五章 附 则
第三十条 法律、司法解释和其他有关规范性文件对再审检察建议、纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议的办理有规定的，依照其规定办理；没有规定的，参照本规定办理。
第三十一条 本规定由最高人民检察院负责解释。
第三十二条 本规定自公布之日起施行，2009年印发的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》同时废止。
吉林省人民检察院
就伊通河污染问题发送检察建议
2015年，吉林省伊通县检察院在履行职责中发现，伊通县境内的伊通河上游污染严重，向上级检察机关进行了专门汇报。吉林省检察院对这一情况高度重视，将推进伊通河上游流域治理工作作为工作的重点，将伊通县生活垃圾处理厂污染案列入全省公益诉讼试点首批16个重点督办的公益诉讼案件，省检察院检察长杨克勤专程赴伊通县进行了现场踏查。在省检察院指导下，伊通县检察院向该县住建局发出立即整改的检察建议。伊通县委、县政府对检察建议十分重视，召开专题会议研究整改措施，并采取了停用垃圾处理厂、填埋原有固体垃圾、采购安装无害化处理设备等措施进行整改。
伊通河上游污染持续多年，成因比较复杂。四平市、伊通县政府近年来采取了建设污水处理厂、铺设污水管网、关停相关污染企业等方式进行了治理，但因治理措施不够统一科学、地方政府财力和技术水平有限等原因，污染问题一直未得到根治。省检察院与四平市检察院、伊通县检察院专门组成联合调研组，对伊通河污染成因及对策进一步深入调研，形成了专题报告，于2016年初向省委书记巴音朝鲁同志和时任省长蒋超良同志汇报了该案的进展情况，并于2016年2月15日向吉林省政府发出了关于推进伊通河综合治理的检察建议。
该检察建议根据《中华人民公民共和国环境保护法》第二十八条：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。”向吉林省政府提出以下建议：
■ 一是将伊通河治理纳入省“十三五”发展规划，并对上游治理工作优先重点安排；
■ 二是对伊通县给予资金、技术、政策等方面支持；
■ 三是协调四平市政府、长春市政府建立伊通河流域环境监管协调配合机制；
■ 四是研究制定环境治理过程中给相关县域的补偿机制；
■ 五是从法律层面加强伊通河污染治理监管工作。
这是全国检察机关恢复重建以来第一份由省级人民检察院向省级人民政府发出的检察建议。该份检察建议得到了时任吉林省长蒋超良同志的重视，批示：“要配合好公益诉讼，同时，必须依法落实生态安全维护的各项举措。”吉林省政府将伊通河全流域治理工作纳入全省“十三五”时期发展规划。各级政府总投资达500多亿元，伊通河百里生态长廊建设工程加快推进，生态效应和红利进一步释放。
吉林省检察机关充分发挥检察职能，利用诉前程序，依法科学运用检察建议等监督方式，促使行政机关依法正确履行职责，增强了监督实效，通过公益诉讼推动伊通河全流域综合治理，成为了“办理一案，治理一片，惠及一方”的典型范例。
山东省宁阳县人民检察院
就农用地保护问题发送检察建议
2018年，山东省宁阳县人民检察院在办理崔某涉嫌非法占用农用地一案中，经调查核实查明：2018年1月份至2月初崔某未经国土资源部门许可，在基本农田内非法开采砂岩坑两处，经现场勘验，累计开采量为38725.5立方米，破坏基本农田18174.5平方米，折合27.29亩，非法获利40万余元，造成基本本农田大量毁坏。该案于2018年2月7日移交公安机关，公安机关于当日立案侦查，3月15日宁阳县人民检察院以崔某涉嫌非法占用农用地罪批准逮捕。案发后国土资源部门仅将此案作为刑事案件结案处理，未依照《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十五条等规定对崔某破坏基本农田和耕地行为依法作出责令限期恢复被破坏的土地植被的行政处理决定，崔某破坏的土地表面植被仍然没有恢复，破坏了生态资源，社会公共利益受损。
山东省宁阳县人民检察院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第三条、第五条第（二）项的规定，于2018年4月18日向县国土资源部门提出如下检察建议：
■ 1.对崔某下达责令限期改正通知，责令崔某限期恢复被破坏的土地植被，逾期不改正，责令其缴纳复垦费，其缴纳的复垦费专项用于恢复被破坏的土地，及时修复受损生态资源；
■ 2.对近年来查办的破坏土地的案件进行详细排查摸底，对履行土地复垦义务的违法行为人依法责令限期改正，逾期不改正的，责令其缴纳复垦费；
■ 3.对破坏土地违法犯罪行为开展执法检查，加大打击力度。
宁阳县检察院对该检察建议进行了宣告送达，通过多媒体示证，对检察建议进行了说理论证。国土资源部门领导当场表示，非常感谢县检察院对国土部门的执法活动提出了非常有针对性的建议，虚心接受，将召开专题会议认真研究落实检察建议的提出的问题，以强有力的举措，扎扎实实的整改，让检察建议取得满意的效果。
发出检察建议后，宁阳县检察院与国土资源部门多次沟通，实地查看被非法破坏土地的恢复情况，对整改情况进行现场评估，并与县国土局工作人员进行交流，了解在整改过程中出现的难题，共同提出解决问题的办法，督促其尽快按照检察建议的要求认真落实，确保问题得到整改。
2018年6月12日，县国土资源部门书面回复：在收到检察建议书当天，对崔某下达责令限期改正通知，责令崔某限期恢复被破坏的土地植被，逾期不改正，责令其缴纳复垦费。并通知当地国土所对该案违法现场督促整改和恢复，目前被毁农田基本修复完毕，整理后的土地已种植花生等农作物。以后工作中将积极采取有效措施，加强监管巡查，及时发现、及时执法、及时打击各类破坏土地违法开展矿产资源行为。
通过此次检察监督工作，共同推动侵害公益问题得到及时有效解决，宁阳县检察院通过检察建议，既保护了公益，又促使行政机关转变了长期以来移送公安机关即结案的错误理念，形成严格执法和公正司法的良性互动，取得了良好的法律效果和社会效果，真正做到以案释法，“查处一案、教育一片”的作用。
福建省福州市晋安区人民检察院
就汇款冲正业务问题发送的检察建议
2018年，福建省福州市晋安区人民检察院在办理公安机关提请批准逮捕的陈某等人涉嫌诈骗一案中发现，陈某等人向某超市采购购物卡过程中，通过在银行网点先转账某超市账户一笔大额汇款，待转账成功并拍摄汇款凭证后，再向银行申请将前项汇款撤回并分多笔汇款重新转入某超市账户，即将一笔汇款通过银行冲正（在银行业务中，冲正是指对一笔正交易的反交易。如一笔取款，当因超时收不到回应或者其他原因交易不成功时，需要对原始取款发一个冲正交易，防止交易失败了却又记下了客户帐。另外，如一期账单银行多收了客户费用，待银行核实后，银行会把这笔多收金额反方向记账，减去多收金额，这也被称为“冲正”）业务获得两倍数额的汇款凭证，之后使用汇款凭证照片骗取超市购物卡。犯罪嫌疑人在长达半年的时间内，通过前述作案方式，先后在三家银行网点实施9次15笔虚假冲正操作，骗取了某超市公司2700余万元购物卡资金。
同时，晋安区院发现，银行在办理其虚假冲正业务申请过程中，存在不核实其冲正事由便将已入账某超市账户的汇款撤回，或使用犯罪嫌疑人提供的虚假某超市财务负责人号码核实情况，且部分银行网点在发现犯罪嫌疑人不正常频繁开展冲正业务后，仅仅是拒绝该犯罪嫌疑人在该网点继续办理冲正业务，致使犯罪嫌疑人在其他网点实施同样的犯罪能够继续得逞。
针对案发银行冲正业务存在的漏洞，区检察院于2018年3月29日向该银行提出检察建议：
■ 1.近期在全省范围内集中开展一次对错账冲正业务的全面检查工作，排查可能存在的风险业务隐患，梳理关键操作环节和重要风险点，确保汇款冲正业务合规有序。
■ 2. 完善冲正业务规范和流程监管。进一步加强冲正业务合规流程整合，完善业务规范并建章立制，提高银行集中授权部门的监管力度，深化日常监管，督促营业网点认真执行冲正业务操作规范和流程，严控冲正业务的合规适用范围。
■ 3. 建立针对错账冲正等低频高危异常业务的系统风险预警制度，完善业务软件，提升安全处理和预警的技术含量，畅通相关业务条线和机构的风险信号共享。
■ 4. 加强对一线业务人员和管理人员的风险业务培训和廉洁教育。对一线经办柜员、审核人员和管理人员等相关工作人员，加强内控制度、管理规定、法律法规的学习教育，增强其责任感和业务风险防范意识，切实提升履职水平。
■ 5. 注重对银行会计凭证材料、客户签字凭证、监控材料等证明力较强证据的保管工作。确保违法行为发生后，办案机关能够调阅完整的相关证据材料，及时查清事实、打击犯罪，最大限度挽回客户的经济损失和银行信誉。
晋安区检察院领导带队前往该银行当面送达了检察建议书，该银行负责人及该行风控、纪检部门同志对检察建议高度重视，当场表示积极开展相关业务条线的漏洞风险整改工作。同时，为保证检察建议效果，晋安区院指定专人持续跟踪建议落实整改情况。
2018年4月9日至11日，案发三家银行网点先后向晋安区院反馈了风险排查和加强柜员风险提示交易等先期整改开展情况。
2018年5月28日，该银行就检察建议落实情况正式复函晋安区院，表示该行高度重视检察建议，该行领导召集相关条线和单位，研究了整改方案，全面部署落实整改工作，积极开展追赃挽损，尤其对2017年以来福建省内所有银行网点的冲正业务进行了专项排查。
同时，采取了多项整改措施：通过梳理汇款、错账冲正业务制度和流程，统一了该行审核标准，完善了业务操作规范；通过组织开展“学制度、识风险、重执行”专项教育活动，加强了员工合规文化教育；通过建立错账冲正交易逐笔质检、强化电子报表日常监控、将冲正等高危低频业务纳入现场和非现场检查项目，使该行日常检查监督得到有效提升；通过明确风险报告路径和渠道、完善横纵结合的风险信息共享机制，使该行风险预警和联防联动得到提升；同时，该行还加强了对业务凭证、监控录像等证据的保存工作。
福建省福州市晋安区检察院立足职能，通过办案敏锐发现背后存在的金融风险问题，深入开展调查核实，注重加强与案发银行的沟通会商，及时发出检察建议助力金融风险防范，有效督促和推动了该银行冲正业务的规范和完善，保障了金融安全。
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