近兩年以來，受監管強化及銀行自身積累能力減弱等因素影響，銀行業對資本補充的需求日益迫切。與此同時，宏觀經濟下行壓力加大，穩增長又需要銀行加大信貸投放的力度。兩方面矛盾交疊之下，拓展銀行資本補充渠道成為化解問題的關鍵。在這個背景下，加快銀行資本工具創新再次被提上日程。
2018年2月，人民銀行就規範銀行業金融機構發行資本補充債券發行公告。3月，原中國銀監會、人民銀行、證監會、原中國保監會和國家外匯局聯合發佈《關於進一步支持商業銀行資本工具創新的意見》，明確支持商業銀行探索資本工具創新並拓寬資本工具發行渠道。2018年12月，國務院金融穩定發展委員會辦公室召開專題會議，研究多渠道支持商業銀行補充資本有關問題，推動儘快啟動永續債發行。之後，為支持永續債落地，2019年1月24日，人民銀行創設央行票據互換工具（CBS），為永續債投資人提供流動性支持；同日，銀保監會也決定放開限制，允許保險機構投資商業銀行發行的二級資本債和無固定期限資本債券；2019年1月25日，中國銀行首單400億永續債成功發行，全新的銀行資本補充新工具正式落地。1月30日，財政部印發《永續債相關會計處理的規定》，對永續債合同條款中的到期日、清償順序、利率跳升和間接義務規定進行細化，同時明確會計處理總體要求和金融工具列報分類，為永續債計入權益提供了依據。至此，制度層面上，永續債創新所面臨的障礙基本都被掃清，為下一步常態化、規模化發展奠定了基礎。2月11日，國務院常務會議支持商業銀行多渠道補充資本金：一是對商業銀行，提高永續債發行審批效率，降低優先股、可轉債等准入門檻，允許符合條件的銀行同時發行多種資本補充工具。二是引入基金、年金等長期投資者參與銀行增資擴股，支持商業銀行理財子公司投資銀行資本補充債券，鼓勵外資金融機構參與債券市場交易。
一、資本監管與資本工具創新
資本監管是銀行業審慎監管的核心。次貸危機之後，巴塞爾協議Ⅲ修訂了資本監管的框架及標準，對商業銀行提出了更高的資本要求。為配合巴塞爾協議Ⅲ的實施，原中國銀監會於2012年發佈《商業銀行資本管理辦法（試行）》（以下簡稱《新資本管理辦法》），並於2013年1月1日起正式施行。
《新資本管理辦法》對資本的定義及資本充足率要求進行了調整，對資本工具設定了更高的質量標準，並提出了比國際標準更為嚴格的監管要求。巴塞爾協議Ⅲ的資本充足率監管要求可分為最低資本要求、儲備資本要求、逆週期資本要求和系統重要性銀行附加資本要求等不同層次，最低資本要求中，又包括核心一級資本、其他一級資本和二級資本等三種類型。各層次資本的定義及監管要求如表1所示。
從上表可以看到，資本監管有如下幾個值得注意的特點：
一是監管資本的分層特徵。監管資本分為不同的類型，分別對應著不同的最低監管比率要求。舉例來看，一家國有大型銀行，監管資本要求由六個層級構成，第一個層級是最低核心一級資本充足率，不能低於加權風險資產的5%；第二個層級是一級資本（核心一級資本加上其他一級資本）充足率，不能低於6%。由於核心一級資本充足率不得低於5%，這意味著，如果僅就監管達標而言，其他一級資本的合意規模在風險資產的1%左右。實踐中，基於各種因素的考慮（比如，願意以高成本獲取更長期的資金來源），實際規模可能會超過1%；第三個層級納入二級資本後的最低資本充足率要求，即一級資本和二級資本之和，不低於加權風險資產的8%。由於一級資本充足率不低於6%，所以，僅從監管達標考慮，二級資本工具的合意規模大概在風險資產的2%左右。實踐中基於各種考慮，二級資本的實際規模可能會高於這個水平；第四個層次是儲備資本，為風險資產的2.5%，只能由核心一級資本來滿足；第五個層次是逆週期資本。這部分資本要求主要是基於宏觀審慎的考慮，即在經濟上升期提高逆週期資本要求，直至到2.5%，經濟下行期，降低逆週期資本要求，直至到0，以實現對銀行信貸投放能力的逆週期調節。現階段，我國尚未對銀行實施逆週期資本要求，故這部分資本為0；第六個層次是針對系統重要性銀行的追加資本要求，按風險資產的1%計算，必須用核心一級資本來滿足。目前，關於國內系統重要性銀行的評估工作尚在進行中，進入系統重要性機構名錄的機構，將需要滿足比其他銀行更高的監管標準。總體上，根據《新資本管理辦法》的規定，商業銀行需要達到的核心一級資本充足率、一級資本充足率及資本充足率分別為7.5%、8.5%及10.5%，國內系統重要性銀行的資本要求則分別為8.5%、9.5%及11.5%。
二是資本補充工具的多元性。在多層次的監管資本要求下，不同類型的資本補充工具對應著不同層次的監管達標需要。舉例而言，二級資本工具只能用於二級資本的補充，無法滿足一級資本達標的需要；其他一級資本工具（如永續債）可用於滿足一級資本充足率要求，但無助於降低核心資本充足率達標的壓力；核心一級資本滿足各種層次的監管標準，但用它來滿足原本由其他一級資本或二級資本就可以達標的監管要求，代價太高。所以，對銀行而言，某一類資本工具的創新，不足以滿足其全部的監管合規需要，因此需要建立多層次的資本補充機制，進行多元化的資本工具創新，根據監管合規和業務發展的需要，選擇不同類型的資本補充工具，在實現銀行可持續發展的同時，提高資本管理的效率。
三是對核心一級資本的更高要求。針對次貸危機暴露出的問題，巴塞爾Ⅲ顯著提高了對核心一級資本的監管要求。雖然8%的最低資本要求與危機前的巴塞爾Ⅱ相同，但對資本的界定更嚴格，一方面，將核心資本（一級資本）進一步劃分為核心一級資本和其他一級資本，並規定核心一級資本充足率不低於5%，一級資本充足率不低於6%，而巴塞爾Ⅱ的規定是核心資本充足率（即一級資本充足率）不低於4%。再考慮儲備資本和系統重要性資本，最低核心一級資本充足率事實上被提高到了8.5%，較危機前有顯著上升。從長期看看，相較於其他一級資本和二級資本，核心一級資本才是銀行資本補充面對的最大挑戰。資本約束的持久化，需要銀行在經營理念和經營模式上進行轉型。
二、我國銀行資本工具的創新
實踐中，符合監管要求的資本工具應具有以下特徵：一是永久性，期限與資本工具能否及時用於吸收損失高度相關。在其他條件相同的情況下，資本工具的期限越長，其資本性越強。1988年《關於統一資本計量與資本標準的國際協議》要求較高級別的資本工具應沒有固定期限，以確保資本的隨時可得性並吸收損失。如果允許銀行回購股份，普通股的永久性就會上市，因此，監管當局均嚴格限制銀行股份回購；二是損失吸收能力。資本工具能否在持續經營條件下吸收損失是判斷監管資本質量的重要依據；第三是支付上的靈活性。不同資本工具的收益形式（股息、利息）、支付方式（銀行是否有權不支付收益）和時間分佈（收益是否可以積累）存在差異，影響銀行持續保存經濟資源的能力。在這方面，商業銀行的靈活性越強，資本工具吸收損失的能力就越強，資本質量就越高。
從本質上看，資本工具創新的實質是利用結構化技術對金融工具進行包裝組合，使其在滿足資本監管標準的同時符合投資者的偏好，形成“中間型”的資本工具。從對應補充的資本類型，創新資本工具大致可分為一級資本工具和二級資本工具，而一級資本工具中，常見的是優先股和一級資本債券兩大類。幾種資本工具的主要特徵大致見下表：
從實踐情況看，我國二級資本債券發展時間較長。2003年，中國銀監會發布《關於將次級定期債務計入附屬資本的通知》，明確可將次級定期債務計入附屬資本。自此之後，次級債（舊式二級資本債券）成為商業銀行外部補充資本的重要工具。截止到2012年末，商業銀行累計發行長期次級債券11611億元，未到期餘額10121億元。
《新資本管理辦法》出臺之後，商業銀行積極探索減記型二級資本債券發行，2013年7月，天津濱海農商行發行了國內首單新型二級資本債券，發行規模為15億元。截止到2019年1月末，255家銀行機構（包括國有商業銀行、股份制銀行、城商行和農商行）累計發行了392只二級資本債券，累計發行規模17664億元，存續期金額17647億元。2018年三季度末，銀行業二級資本淨額32749億元，照此匡算，二級資本債佔比達到53.88%，已成為銀行業二級資本最重要的補充渠道。
除二級資本債外，為配合《新資本管理辦法》的落地，從2012年開始，監管部門頒佈了一系列文件，為一級資本工具創新創造制度上的條件。2012年12月，原中國銀監會頒佈《中國銀監會關於商業銀行資本工具創新的指導意見》，2014年4月，原中國銀監會、證監會聯合發文《關於商業銀行發行優先股補充一級資本的指導意見》，明確了優先股作為其他一級資本工具的合格標準，為商業銀行順利開展優先股試點工作奠定了基礎。2014年10月，中國農業銀行在境內首次發行400億元人民幣優先股，同月，中國銀行完成首筆境外優先股發行，發行規模為64.998億美元。截止到2019年1月末，共有20家銀行累計發行了27只優先股，累計發行餘額5761億元。與優先股相比，一級資本債券工具的推進則相對滯後，主要受以下幾個方面因素的制約：
一是部門協調問題。一級資本債券的創設，涉及到不同的主管部門，比如，合格資本工具認定由銀監部門負責，但債務工具的發行場所（交易所市場和銀行間市場），又分別由證監會和人民銀行主管；此外，會計認定（計入債務還是計入權益）和稅務處理，又由財政部和稅務總局負責。在這種情況下，沒有部門之間的高度協調配合，一級資本債券的落地和推進將很難實現。
二是市場接受度的問題。創新資本工具的成功發行，離不開多元化且成熟的投資者群體，以及具備相當廣度和深度的發行市場。與二級資本工具或一般的金融債相比，一級資本工具的風險收益特徵相對複雜，而且，為了確保資本的損失吸收能力，監管部門對投資者的資質（資金來源）以及權利進行了較為嚴格的限制。這意味著，合格投資人的範圍會相對有限，且投資風險較其他債務工具可能更高。如果市場資金環境偏緊，對一級資本工具的需求，可能相對有限。
三、未來的展望
總體上看，在監管強化和穩增長壓力相互交疊的背景下，拓寬資本補充渠道，放鬆資本對銀行信貸投放能力的約束，已成為逆週期宏觀調控政策的一個重要著力點。這意味著與銀行資本監管和資本補充相關的政策，還有進一步探索的空間，永續債推出可能只是開始。具體而言，有以下幾個可以考慮的方向：
一是根據宏觀審慎調控需要，調整監管資本要求。資本充足率要求對銀行的信貸能力有直接的約束，進而會對宏觀經濟產生影響。現有研究也證實，資本監管具有一定的順週期性。為修正資本監管的順週期性，實現宏觀審慎調控，巴塞爾協議Ⅲ特別設置了逆週期資本要求（在0到2.5%之間），監管部門可以根據宏觀經濟運行狀況，相應調整這部分監管資本（在經濟過熱階段，提高逆週期資本要求，直至2.5%；經濟下行階段，調低逆週期資本要求，直至0）。其基本思路是，在經濟上行期提高監管標準，以限制銀行的信貸能力；在經濟下行期，放鬆監管標準，以提升銀行的信貸能力。從目前來看，由於我國的逆週期資本設置為零，無法通過這部分監管要求變化來實現宏觀審慎調節，因此，可以考慮對儲備資本實施類似的操作，根據宏觀經濟運行的需要，來靈活調整目前2.5%的儲備資本要求，以實現宏觀審慎調控的目的。
二是強化資本補充方面的監管協調，提高銀行資本補充效率。隨著監管制度的日益完善，銀行資本補充的管理也日漸複雜，其發行、審批往往需要涉及到多個不同的監管部門。具體而言，優先股涉及到銀監部門和證監部門，一級資本債涉及銀監部門、人民銀行或證監部門，二級資本債涉及銀監部門和人民銀行。而對商業銀行最重要的核心一級資本的補充，也要涉及銀監和證監兩個部門，不僅限於IPO或已上市銀行的再融資，非上市銀行的定向增發，也因股東數量超過200人而被認定為公開發行，同樣需要證監部門審批。多部門管理和審批，在缺乏協調的情況下，不僅會大大降低資本補充的效率，還有可能因為各部門政策取向不同而給機構帶來困擾。根據市場人士統計，在銀監部門通過審核後，發行二級資本債券的平均審核時間為132天，最長達到525天；非公開發行普通股平均審核時間為118天，最長達到270天；非公開發行優先股平均審核時間為154天，最長超過兩年；公開發行A股可轉換債平均審核時間為116天，最長超過一年。從未來看，監管部門有必要建立監管協調平臺和監管協作機制，明確規則、簡化流程，為銀行業資本補充提供便利。
三是逐步擴大投資人範圍，培育新型資本工具市場。與普通金融債相比，資本工具因為強化其損失吸收功能，會給投資人帶來更大的風險。市場接受程度如何？是決定著資本工具創新成敗的關鍵。短期來看，為確保銀行永續債的可接受性，人民銀行專門創設了央行票據互換工具（CBS），為永續債投資人提供流動性支持，引發市場高度關注。從實際效果看，中國銀行永續債得到了市場的高度認可，發行規模400億元，認購倍數超過2倍，票面利率為4.50%，較本期債券基準利率（前5日五年期國債收益率均值）高出157bp，為後續商業銀行發行無固定期限資本債券提供了參照。從長遠看，要拓寬一級資本工具市場的交易廣度和深度，還需要逐步擴大投資人範圍，引入更多的合格投資主體。銀行一級資本工具獨有的風險特徵，決定其潛在投資者必須具有較強的風險承受能力，持有期限較長，對流動性的要求不高，但對收益的要求較高。從國外經驗看，在銀行一級資本工具的投資者構成中，散戶認購比例超過機構（主要為淨值較高的私人銀行客戶），機構投資者則以保險、養老基金等長期投資者為主。結合我國的實際情況，在初期投資者對銀行一級資本工具認知程度不高的情況下，投資者群體應優先考慮保險公司、證券投資基金、銀行理財以及社保基金等機構投資者，以及風險承受能力較高的私人銀行客戶。待市場接受度逐漸提高後，可將投資者群體擴展到具有一定資金實力的個人投資者。
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