作者：南方週末記者 譚暢 南方週末實習生 李馥含
2018年2月27日，北京，二十多家中外媒體記者受邀走進北京市監察委員會，實地瞭解中國新成立的反腐敗工作機構的情況。時任北京市監委主任張碩輔介紹了該市開展國家監察體制改革試點的進展，並回答了記者關心的問題。（視覺中國/圖）
（本文首發於2019年2月28日《南方週末》）
“中紀委出面做國際追逃追贓是找不到對接方的，因為它是政黨的監督機構，沒法和別的國家負責法律的機關對接。”制度反腐學者李永忠表示，國家監委的優勢就在於“出面名正言順”。
監察法規定，各級人大常務委員會聽取和審議本級監委的專項工作報告，組織執法檢查。在秦前紅的印象中，一年來全國只有個別地方做了先行嘗試，大部分地方沒有類似操作。
2018年末，中華全國總工會副主席、農民工巨曉林擁有了一份新兼職——國家監察委員會特約監察員。
包括巨曉林在內，共有50人被國家監委聘為首屆特約監察員。12月17日，他們從中紀委副書記、國家監委主任楊曉渡手中接過聘書，任期5年。
在推薦單位和中組部來找巨曉林談話前，他對“特約監察員”的工作職責還有些疑惑。5年前，原監察部也曾聘請過特邀監察員，職責是對國家行政機關及其工作人員進行監督，還可以向監察部轉遞群眾的檢舉、控告。
然而，對照2018年8月出臺的《國家監察委員會特約監察員工作辦法》，再聽完楊曉渡在聘任儀式上的講話，巨曉林明白，自己被賦予了一項與過去完全不同的使命：“我們不是幫國家監委監督別人，我們是被邀請去監督國家監委的。”
在2018年3月5日，國家監委呼之欲出時，楊曉渡曾在全國兩會“部長通道”上表態：“（監委）只增加10%的人，大概要增加200%以上的工作對象。但我們認為，我們不是一個超級權力機構。”3月23日上午，在中紀委機關舉行了一個簡短揭牌儀式後，國家監察委員會正式成立。
轉眼一年已過，改革成效如何？
一年間，趙東平有過三個全然不同的職務。
自從2002年進入最高檢反貪總局，十幾年來，趙東平參與辦理過多起重大職務犯罪案件，是一名資深檢察官。
2018年2月25日，農曆正月初十，中紀委為包括趙東平在內的102名最高檢反貪總局轉隸幹部舉行了一個簡單的歡迎儀式，然後舉辦了全員參與的深化國家監察體制改革專題培訓班開班式暨轉隸幹部見面會。
從檢察官變成監察官，“以前是執法，現在還有執紀，我還有很多新知識要學習。”2018年4月，趙東平以“中央紀委國家監委第九紀檢監察室一處處長”的身份出現在《中國紀檢監察報》的報道中。時隔半年，再次出現在《中國紀檢監察報》上時，趙東平的職務已是“中央紀委國家監委第十四審查調查室副主任”。
從第九紀檢監察室到第十四審查調查室，趙東平所在科室調整背後，是中央紀委國家監委一次“低調”的內設機構改革。
2019年1月，中央紀委國家監委網站公佈了最新的組織機構圖，其內設職能部門由原本的27個增加到31個，達到史上最大規模。部門名稱也發生了變化，原來的第一至第十二紀檢監察室，被調整為第一至第十一監督檢查室、第十二至第十六審查調查室。
隨著名稱的變化，內設機構的職能也發生了根本性變化。
制度反腐學者、中國紀檢監察學院原副院長李永忠告訴南方週末記者，改革前，12個紀檢監察室就像“小紀委”，既管日常監督，又管執紀審查，“從‘紅臉出汗’批評你，到作出黨紀政紀處分，再到移送司法機關，都是我管，那麼對就對到底，錯就錯到頭。另外，我本來就日常聯繫你的單位，現在又辦你的案子，容易被圍獵。”
經過改革，日常監督和查辦案件實現了“前後臺”分設。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水向南方週末記者介紹了具體的做法，11個監督檢查室按聯繫的部門和區域劃分，負責聯繫單位的日常監督，不具體查辦案件。5個審查調查室不固定聯繫某一地區或者部門，而是負責對違紀違法行為進行初步核實和審查調查，實行一次一授權，由案件監督管理室統一調度。
“改革的邏輯是實現紀檢監察權力運行時的內部制約。”莊德水說，目前地市級以上的紀委監委內部都已分設。“縣級以下因為人數少，沒分這麼清楚。”
曾有地方紀委監委人士向媒體反映，改革前受到“以辦大案要案論英雄”的政績觀影響，大部分地方紀委的人力物力其實都投入到執紀審查上，日常監督面臨“力量不足不專不強”的局面。
隨著“小紀委”被改革，局面得到了扭轉。《中國紀檢監察報》發文稱，分設後，監督檢查部門工作重點在於加強監督，致力於遏增量，更側重治本；審查調查部門深挖細查重大腐敗案件，致力於減存量，更側重治標。
“政務處分” 取代“政紀處分”
趙東平的“老領導”，最高檢原副檢察長兼反貪總局局長盧希，在轉隸幹部中級別最高。2018年3月23日揭牌儀式後，盧希以國家監委委員身份進行憲法宣誓。
當天進行憲法宣誓的有5位國家監委副主任和10位國家監委委員，楊曉渡監誓。對照名單可見，這屆國家監委主任、副主任，都由中紀委副書記擔任。10名國家監委委員中，9人就職時為中紀委常委，只有盧希為中紀委委員，就職十個月後也當選中紀委常委。
領導幹部交叉任職，是中央紀委與國家監委合署辦公的具體體現。根據紀委監委合署辦公體制，監委委務會也與紀委常委會議合併召開，一般不單獨召開。
合署後，從檢察院轉隸的幹部要學執紀，而“老紀檢”則要從頭開始學執法——既管違紀，又管違法。更大的變化是，問題線索移交到審查調查室後，違紀、違法和犯罪調查將同步啟動、同時進行，實踐中稱之為“一竿子插到底”的辦案方法。
根據審查調查結論，監委將對違法的公職人員作出政務處分——這是監察法實施後的一個新變化，以前常見於紀委通報中的“政紀處分”，並不是一個嚴格的法律概念。
實際上，在監察法正式通過前的2018年2月，中紀委通報查處違反中央八項規定精神問題時，已首次用“政務處分”取代“政紀處分”。
不過，武漢大學法學院教授江國華認為，監察法對於政務處分規定得還不夠，政務處分的適用範圍、處分依據、執行程序、救濟途徑等重要內容還未能涉及。
“（當時）在改革已經推開的背景之下，為解決監察工作無法可依的局面，立法機關只能按照‘急法先立’的原則，先修憲，然後制定監察法。但從立法技術來看，監察法規定過於原則，難以為監察權的運行提供充分的規則供給。”江國華告訴南方週末記者，中央紀委國家監委雖出臺了《公職人員政務處分暫行規定》等文件，但仍需以法律形式對政務處分作出全面系統的規定。
江國華的這一想法，或許不久就能實現。2018年9月，全國人大常委會公佈了立法規劃，由國家監委牽頭制定的政務處分法被列入第一類項目，這類是條件比較成熟、擬在任期內提請審議的草案。
“他們還是擔心辦案辦錯”
十三屆全國人大常委會立法規劃中，國家監委牽頭制定的另一部法律也榜上有名——監察官法名列第二類項目，這類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。
國家監察體制改革，最受關注的舉措是賦予監委對職務犯罪行為進行調查的權限和措施。監察法規定，監委依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用，對操作過程的要求，與刑事審判關於證據的要求和標準一致。
“這對監委的調查工作提出了很高的要求。”中央紀委國家監委法規室主任馬森述曾在《中國紀檢監察雜誌》上撰文，特別強調證據合法性的問題。
2018年，武漢大學法學院教授秦前紅給各地紀委監委講課時，發現學員們最關心監察權如何合法行使，如何與刑事審判的要求進行銜接，“他們還是擔心辦案辦錯，或者辦案引起社會輿論反彈，這可能是監委目前面臨最現實的問題”。
有法律界人士建議，應把通過國家統一法律職業資格考試作為監察官任職條件，並在監察官法中加以明確，以此提高監察官群體的法治素養。
“監察官法現在還沒有進展到請專家學者去討論，還看不到初稿，但方向肯定是要對（監察官）增量部分提高門檻。”秦前紅猜測，即便不要求通過“法考”，也會建立一種單獨的考試製度來“篩選”監察官。
莊德水則表示，不能把監察官理解為法律工作者，“通過培訓讓他們懂基本法律知識就可以了。為什麼不能有一些監察官是懂財務的，通過會計資格考試呢？”他認為監察官來源應該多元化，“這樣才能使辦案力量更強”。
但是，“在現階段，可以看出監委非常注重提高反腐的法治化水平，至少把它看得和加強反腐效率同等重要。”一位國家監委特約監察員提醒南方週末記者，要留意國家監委對外釋放的反腐細節。
2018年底，在國家博物館舉行的“偉大的變革——慶祝改革開放40週年大型展覽”上，4份蓋有國家監委公章的文件被作為展品陳列。它們是國家監委對貴州省原副省長王曉光涉嫌職務違法犯罪案作出的幾份文書，分別是《立案決定書》《留置決定書》，以及分別發給貴州省委和王曉光家屬的兩份《留置通知書》。
“王曉光案”，也被稱為國家監委成立後的“留置第一案”。他於2018年4月1日落馬，距國家監委正式揭牌僅僅十天。4份文件發出時間均為4月1日，當晚11點，中央紀委國家監委網站公開發布了王曉光落馬的消息。
“程序完全符合監察法的規定，與原來紀委採取的‘兩規’相比，在人權保障等方面也有進步。”上述國家監委特約監察員表示。
從幕後走到臺前
2018年8月23日，成立5個月的國家監委，聯合最高法、最高檢、公安部、外交部等五部門聯合發佈《關於敦促職務犯罪案件境外在逃人員投案自首的公告》。
此後四個多月時間裡，包括“百名紅通人員”蔣雷、王清偉在內，165名外逃人員主動投案。
“這次公告，第一個署名單位就是國家監委。以往我們在‘天網行動’‘獵狐行動’中也頒佈過類似的公告，但署名的就沒有監察機關，也沒有中紀委。”G20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風告訴南方週末記者，過去的追逃追贓國際合作中，中紀委一直居於幕後起組織協調作用，現在終於以國家監委的身份走到臺前。
“中紀委出面做國際追逃追贓是找不到對接方的，因為它是政黨的監督機構，沒法和別的國家負責法律的機關對接。”李永忠也表示，國家監委的優勢就在於“出面名正言順”。
關於監委的定位，存在兩種表述，一種是“政治機關”，另一種是“根據憲法、監察法獨立行使職權的反腐敗專門機構”。在國際交流時，黃風一定選擇後者。
“國際法（引渡制度）有政治犯罪例外原則，如果對外說國家監委是政治機關，就沒人和它開展合作了。”黃風說，這也是中紀委過去不能直接和外國開展國際刑事司法合作的原因——它的法律地位比較模糊。
現在，國家監委的法律地位明確，開展反腐敗國際合作是其法定職權。2018年10月，外逃13年的浙江省新昌縣原常務副縣長姚錦旗，在國際刑警組織對其發佈“紅色通緝令”後，被保加利亞警方抓獲。據中央追逃辦有關工作人員介紹，中方以國家監委名義提出引渡請求，得到了保方的支持。該案被稱為“國家監委引渡第一案”。
中央紀委國家監委網站通報稱，2018年共從110多個國家和地區追回外逃人員1335人，追回贓款35.41億元人民幣，分別比2017年增長3%和261%。
在國家監委內部，承擔反腐敗對外合作事宜的是國際合作局。黃風和國際合作局工作人員經常有工作接觸，在他的印象中，這支隊伍“比較年輕，專業性比較強，而且有一種百折不撓的精神”。
“但比較年輕就意味著比較新，還需要在各方面豐富經驗和實踐。”黃風說，和以前開展國際合作的司法機關相比，國家監委成立後更多向外國提出合作請求，而根據外國的請求向外國提供協助方面還需要彌補。“要建立雙向機制，這樣（國家監委）在反腐敗國際合作中扮演的角色會更加全面，也有利於贏得外國主管機關的信任。”
誰來監督監委？
2019年剛開年，作為“國家監委特約監察員”，巨曉林全年的工作計劃已經排好。國家監委給他發了一份表格，各種活動安排一直列到了年底，有的培訓需要50名特約監察員都參加，也有的活動一次只邀請兩三人——“具體內容是嚴格對外保密的。”巨曉林說，他先自願報名確定參加部分活動，國家監委再根據整體報名情況做出調整。
“國家監察委聘請第一屆特約監察員，體現了紀檢監察機關自覺接受外部監督的誠意，是加強外部監督的重要舉措。”中國人民大學法學院教授張翔也是特約監察員，十九屆中央紀委三次全會開完後，中央紀委國家監委請學者們寫一些解讀文章。張翔看會上十分強調“自我監督”，於是定下了文章的主題，談誰來監督監委，發表在《中國紀檢監察》雜誌上。
翻閱過去一年的《中國紀檢監察》雜誌，時常有類似主題的文章刊發，其中不少出自紀檢監察系統內部。“監委確實非常注意這個問題，不希望給外界留下權力行使不受監督的印象。近年的實踐中，可以明顯看到它在不斷強化自我監督。”一位長期關注監察體制改革的研究者評價。
監察法規定，各級人大常務委員會聽取和審議本級監委的專項工作報告，組織執法檢查。在秦前紅的印象中，一年來全國只有個別地方做了先行嘗試，大部分地方沒有類似操作。
“從人大常委會的角度來講，它也處於一個被動狀態。監委作專項報告，到底怎麼操作？誰主動？監委要報告哪些內容？報告完還像不像以前一樣去搞表決？如果表決，萬一不通過怎麼處理？這些都是不清楚的。”秦前紅說，現在地方上有些為難，覺得沒有先例可循，“全國人大常委會應該去推動這項工作，如果它做了，地方的人大常委會也會跟著動起來”。
據新華社2018年9月報道，作為監察體制改革的三個試點地區之一，山西省人大常委會在全國率先聽取了省監委專項工作報告，形成了於法有據、調查深入、審議充分、程序完善的審議監委專項報告辦法。
北京也是試點地區。北京市人大常委會法治建設顧問姜明安告訴南方週末記者，北京市監委向北京市人大常委會主任、副主任做過彙報。“範圍小多了，常委會委員有幾十人，主任、副主任只有幾個人。”
姜明安在2019年2月22日的顧問全體會議上建議，今年應讓北京市監委向北京市人大常委會作一次專項報告，“還可以和專題詢問結合起來，讓人大來提些問題，瞭解監委到底運行得怎麼樣”。
2019年，姜明安更希望看到國家監委接受全國人大監督，“去年國家監委剛成立，事情很多，沒作報告可以理解，今年該向全國人大常委會作報告了”。
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