作者 法制日報記者 朱寧寧
今年元旦剛過,全國人大代表、遼寧律師協會副會長李宗勝就從瀋陽來到北京,與其他10多名全國人大代表一道,受邀參加全國人大常委會預算工委組織召開的2019年預算編制工作通報會。
在會上,作為預算編制審查聯絡代表之一,李宗勝一口氣提出7個建議。作為一名新代表,李宗勝此前對人大預算審查監督工作並沒有過多接觸。去年11月,全國人大常委會辦公廳、常委會預算工委在福建廈門舉辦了全國人大預算審查聯繫代表暨預算審查監督幹部學習班,李宗勝成為學員之一。學習班的主要內容包括預算法等法律知識,加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能各項改革舉措、財稅改革和政策等。
參加完培訓,李宗勝買了一本比一手更貴的二手預算法釋義,下決心一定研究明白預算法和預算編制。“作為一名代表,不懂預算法,看不懂政府預算,這是說不過去的。必須要好好學習,才能更好地履行監督職責,更好地發揮代表的作用。”李宗勝說。
政府預算反映國家的戰略、規劃、政策,反映政府的職責、活動範圍、方向。通俗地說,政府預算就是政府的賬本,每一筆收入和支出都關乎國計民生,涉及政府工作方方面面。
人大審查和批准預算,是使黨的主張通過法定程序成為國家意志,保障黨中央重大方針政策和決策部署在政府預算編制中得到貫徹；人大監督預算執行,是通過財政資金的規範有效使用保障黨中央重大方針政策和決策部署得到落實。
審查和批准政府預算、監督預算執行情況,是憲法和預算法等法律賦予各級人大的重要職權,是人大行使國家權力的重要體現。回顧2018年,圍繞如何管好、用好、監督好財政資金,如何在預算編制和預算執行中保障黨中央重大方針政策和決策部署的貫徹落實,如何發揮好人大依法開展預算審查監督的作用,新一屆全國人大及其常委會採取了多方面的舉措。
拓展人大預算審查監督重點
以往,人大預算審查監督的重點主要是赤字規模和預算收支平衡狀況,預算管理存在著重收入輕支出、重投入輕產出、重分配輕執行等情況和問題。如今,人大的預算審查監督重點開始發生了變化。
重點支出與重大投資項目是貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的重要載體和手段。人大對重點支出與重大投資項目進行審查監督,可以推動政府健全決策機制,合理確定項目範圍,在預算安排中保障黨中央重大方針政策和決策部署確定的重點支出與重大投資項目,在預算執行中督促實現支出績效和政策目標。
2018年3月,經黨中央同意,中共中央辦公廳印發《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。《指導意見》提出了五方面主要內容和八項具體程序方法,對人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的總體要求、主要內容、程序方法、組織保障等作出了具體部署,明確了改革的根本遵循、重要原則和基本方法。這不僅進一步明確了人大預算審查監督的重點任務,還進一步明確了人大及其常委會、人大代表依法開展審查監督預算的程序和方法,使人大審查監督預算有了明確的指向和基本遵循。
“為做好《指導意見》的貫徹落實工作,加強全國人大及其常委會預算決算審查監督職能,我們研究制定了《關於貫徹〈關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見〉的實施意見》,並由全國人大常委會辦公廳印發。”據全國人大常委會預算工委辦公室預決算審查室主任何成軍介紹,《實施意見》對《指導意見》提出的總體要求、主要內容、程序方法和組織保障等,作了深化和細化,初步建立了人大對政府預算實施全口徑審查、全過程監管的制度框架和工作機制。
2018年10月16日至17日,全國人大財經委、全國人大常委會預算工委和財政部在山東省濟南市聯合召開人大預算審查監督重點拓展改革工作座談會,學習貫徹落實《指導意見》,部署推動改革工作。此外,為了貫徹落實黨中央的決策部署,全國人大財經委、常委會預算工委還積極推動政府財政、審計等部門貫徹落實《指導意見》,同時,指導和推動地方人大制定貫徹落實《指導意見》的實施意見工作。“據初步統計,全國已經有20多個省份制定了本省的實施意見,其餘省份近期將完成實施意見的審批和發文工作。”何成軍說。
建立預算審查聯繫代表機制
只有看明白了“賬”,才能算出“明白賬”。一直以來,由於人大代表多是兼職而且不一定具備預算管理方面的專業知識背景,加之人大會議時間有限,人大代表都反映看不懂“四本賬”,更不要說能深入審查預算或者提出具有專業性、針對性的審查意見。
編制預算是一件極其複雜的工作,審查預算更是一項很專業的任務。如果把預算審查監督比喻成過河,增強人大代表的預算審查監督能力就是橋或者船。
為了發揮好人大代表在預算審查監督中的重要作用,按照黨的十八屆三中全會關於加強人大預算決算審查監督職能的改革部署,全國人大常委會辦公廳先後印發了《關於建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》及《全國人大預算審查聯繫代表工作辦法》,建立了預算審查聯繫代表機制。
據瞭解,全國人大預算審查聯繫代表是根據代表的專業背景和工作領域,在新一屆全國人大代表中經過推薦、審核和批准確定的。這些代表中,既有在黨委、人大、政府和政協工作的代表,又有紮根基層農村的代表,,既有軍隊和武警部隊的代表,又有來自公司企業的代表,既有在高校和科研機構工作的院士教授代表,又有在律師事務所等社會中介機構工作的代表,既有直接在財稅、審計部門工作的代表,又有在金融、統計等領域工作的代表。
成為審查政府預算行家裡手
值得一提的是,2018年11月舉行的全國人大預算審查聯繫代表學習班上,有8位全國人大代表同時還是地方財政廳廳長。雲南省財政廳黨組書記、廳長張巖松就是其中的一位。
既是人大代表,又是財政廳廳長,“一身兩任”讓從事財政工作30多年的張巖松感觸很深。“通過學習,一方面,作為代表,我深化了人大代表在審查監督預算工作中如何履職盡責、有效開展工作的認識。另一方面,作為政府工作人員,今後要自覺主動依法接受人大及其常委會的監督,著力做好各項財政工作特別是預算管理工作,加強規範預算管理,真正管好、用好財政資金。”張巖松說。
連任三屆的老代表、國家稅務總局福建省稅務局局長趙靜也參加了此次學習班。趙靜本人長期在地方政府工作,並有在省級財政和稅務部門任職的經歷,對於預算管理工作算有一定的瞭解。在她看來,建立預算審查聯繫代表機制,非常必要和及時,具有十分重要的意義。“今後,在促進政府部門在預算資金安排上,在減稅降費政策調整上,我會更精準地對接人民群眾的心聲和企業的呼聲,當好一名接地氣、察民情、集民智、有擔當的預算審查代表。”趙靜說。
“以前看預算報告,更多是走馬觀花泛泛地看一下。現在再看,能看出來一些門道了。”全國人大代表、北京金誠同達律師事務所高級合夥人方燕已從事了20多年公司金融證券法律業務,為多家央企和地方國企提供法律服務。“這次培訓我的收穫很大,下一步,我會更加充分地利用自身專業優勢,學習掌握黨中央方針政策和部署要求,隨時關注財政預算信息,同時密切聯繫人民群眾,廣泛聽取群眾的呼聲,及時把群眾的呼聲反映到預算審查監督工作當中。”方燕說。
今年全國人大會議召開在即,方燕告訴記者,自己還會專門針對國有資產合規管理提出相應的建議,以促進這一制度進一步有效推進落實,在人大對國有資產進行“全口徑、全覆蓋、全方位”的監督工作中,發揮出代表應有的專業作用。
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