原創： Jianan 美國駐華大使館
上個星期三，特朗普總統通過白宮新聞秘書宣佈，他同意美國國務院的建議，在萬國郵政聯盟（UPU）未能就國際郵件採用合理的終端費情況下，儘快採用美國自行制定的終端費，最遲不得晚於2020年1月1日。同時按照萬國郵聯憲章的規定，啟動一年後退出該組織的程序。
19世紀中期，世界許多國家都建立了自己的郵政系統。隨著國際交往的增加，跨國郵政業務也越來越多，但是各國發行自己的郵票，給跨境郵遞帶來許多不便，一些國家訂立雙邊協議，但是信件跨越多國仍然是一個難題。美國於1863年率先倡議建立解決跨境郵政問題的國際機構，在巴黎召開有15個歐美國家出席的國際會議。直到1874年，美國、埃及和19個歐洲國家在瑞士伯爾尼成立了郵政總聯盟（General Postal Union），四年後改名為萬國郵政聯盟（Universal Postal Union），簡稱萬國郵聯（UPU）。1946年建立聯合國，萬國郵聯就成為聯合國的一個專門機構，現在它的成員已經有192個。
萬國郵聯建立初期，郵聯內部各成員國接受相互之間的國際信件，各國的國際郵資大體相同，各自保留收取的國際郵費，免除了跨境郵遞的難題。但是隨著時間的推移，進入20世紀，進出一國的國際郵件數量不均衡暴露了新的問題。例如在1906年羅馬舉行的郵聯大會上意大利代表指出，該國郵局每年遞送325000份外國報章雜誌，而往外寄送的幾乎為零，國際郵聯的免費互寄對意大利不公。
當年意大利的不滿一直被拖延到二戰之後，尤其是非殖民化誕生了許多新的主權國家，它們接受的國際郵件大大超過寄出的數量，當它們加入郵聯後，郵聯大會於1969年制定了“終端費”制度，即各國都把收取的國際郵資的一部分與接收郵件的國家分享。並且將成員國分為發達國家和發展中國家，郵資分享的比例向發展中國家傾斜。
這種做法在最近20年產生了預期不到的問題，尤其是電子商務的急速發展，使得享受優惠終端費的廉價商品大國，向美國寄送大量的小件包裹，造成了美國郵政的虧損和民營快遞公司的財務困境。美國自1999年國際郵聯北京大會以來，持續提出終端費的改革建議，但是因為國際郵聯一國一票的決策機制，使得改革步履艱難。
現在，美國本土製造商將一磅重的包裹用優先遞送（Priority Mail）郵包從洛杉磯寄送到紐約的客戶，費用在7-9美元之間，類似的包裹如果是從中國寄過來，同樣要通過郵政從洛杉磯寄到紐約，但是美國郵政局只能夠收到2.50美元的終端費。按照國際郵聯規定的2公斤（4.4磅）的包裹，中國寄來的話，它付給美國郵政局5美元，但是美國國內的商家卻要花19-23美元才能將重量相同的包裹寄給客戶。
圖一：終端費郵件從外國寄件人到達美國收件人之間的流程圖（據美國政府問責局文件製作）
據美國政府問責局（United States Government Accountability Office, GAO）去年10月發表的“國際郵件：關於終端費系統變更和替代方案的有關資訊（International Mail: Information on Changes and Alternatives to the Terminal Dues System）”報告，因為扭曲的終端費機制，美國因為進口的小額國際郵件造成的損失不斷增加，2012年即達6600萬美元，尤其是從2014年之後，從大約7500萬美元直線增加到2016年的1億3500萬美元：
圖二：美國郵政局（USPS）2012-2016財年由進口的終端費郵件帶來的營收（美國政府問責局）
從下面的兩張圖表，我們可以看到，造成終端費郵件營收負增長的原因，不僅是數量的問題，而且還因為此類郵包不像信件和其他規範的包裝，各種形狀各異的包裹造成分揀的人工成本大幅上升。
圖三：進口的終端費郵件分揀和遞送的成本增長越來越快，超過收益增加的速度。（美國政府問責局）
圖四：美國郵政總局國際郵件處理中心收到的終端費郵件圖例（美國政府問責局）
由圖四可以看出，不規範的國際郵件包裝給分揀帶來的困難，遞送成本也必然越來越高。如果不改革不公平的終端費制度，美國的損失只會越來越大。
儘管國際郵聯在2012年決定在2016年將中國列入工業國的行列，但是其繳納的終端費不會在近期內有多大的變化。與之相反，工業化國家繳納的終端費從2014到2017年間，每年遞增的幅度為13%，造成工業化國家例如德國和英國，在電子商務領域內更加難以和中國競爭。
另外一個問題是矇混在電子商務中的非法毒品交易，像芬太尼這類致命性的毒品，經常混雜在國際郵包中進入美國，但是在郵寄國缺乏可靠的資訊，沒有至少保持三年的郵寄來源追蹤信息，給國際反毒機構帶來極大的執法困難。
儘管如此，特朗普總統在10月17日的聲明中還說，要求國務院就終端費問題與相關方展開雙邊和多邊談判，如果談判成功，行政當局準備撤銷退盟通知，繼續留在萬國郵聯。
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