海南省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2016）瓊行終542號
上訴人（原審被告）文昌市人民政府，住所地海南省文昌市文城鎮清瀾開發區市政府辦公大樓。
法定代表人王曉橋，該市市長。
委託代理人陳廷雲，該市政府法制辦工作人員。
委託代理人伍一葉，海南外經律師事務所律師。
上訴人（原審第三人）符敦清，男，1981年2月28日出生，漢族，現住文昌市。
委託代理人龐誠，海南正益律師事務所律師。
委託代理人陳諍，海南正益律師事務所律師。
被上訴人（原審原告）陳月仙，女，1938年7月14日出生，漢族，現住文昌市。
被上訴人（原審原告）符敦國，男，1962年9月23日出生，漢族，現住文昌市，系陳月仙長子。
被上訴人（原審原告）符敦梓，男，1967年10月12日出生，漢族，現住文昌市，系陳月仙次子。
被上訴人（原審原告）符敦為，男，1976年5月18日出生，漢族，現住文昌市，系陳月仙三子。
被上訴人（原審原告）符敦望，男，1980年10月26日出生，漢族，現住文昌市，系陳月仙四子。
上述五被上訴人的共同委託代理人馬澤東，廣東深天成（文昌）律師事務所律師。
上述五被上訴人的共同委託代理人鍾敏，廣東深天成（文昌）律師事務所律師。
上訴人文昌市人民政府（以下簡稱文昌市政府）、符敦清因被上訴人符祥金（已故）、陳月仙、符敦國、符敦梓、符敦為、符敦望（以下簡稱陳月仙等五人）訴文昌市政府及原審第三人符敦清頒發集體土地使用證一案，不服海南省第一中級人民法院作出的（2016）瓊96行初98號行政判決，向本院提起上訴。本院於2016年12月6日立案受理後依法組成合議庭，並於2016年12月20日組織各方當事人進行了詢問。本案現已審理終結。
本案被訴行政行為：2014年8月6日，文昌市政府向符敦清頒發文集用（2014）第W1400497號《集體土地使用證》（以下簡稱第W1400497號證）。該證記載，土地使用權人：符敦清。土地所有權人：東郊鎮田邊吳、田邊符經濟社。座落：東郊鎮寶玉村委會田邊符村。地類：農村宅基地。使用權類型：撥用。使用權面積：175平方米。
原審查明，2012年10月25日，符敦清因人口多住房困難，申請宅基地一宗，面積175平方米，東西長12.5米，南北長14米，四至範圍為東至符致萬交界、西至符敦梓房、南至距符祥光屋3米、北至吳屋祖地。因該地上原存有陳月仙戶的豬圈，陳月仙戶提出異議，2013年3月26日、2013年8月8日，文昌市東郊國土環境資源管理所（以下簡稱東郊國土所）先後兩次組織調解，但雙方意見未能達成一致。2013年8月9日，文昌市東郊鎮人民政府出具《證明書》，內容為：”東郊鎮寶玉村委會田邊符村民小組符敦清戶和符祥金戶於2012年8月農村宅基地糾紛以來，寶玉村委會、鎮政府多次派員調解，都沒有調處成功。鎮政府要求雙方拿出有效證據走法律程序”。2014年7月14日，東郊國土所對涉案宅基地的土地權屬、地籍情況以及坐落面積等進行調查審核。2014年8月6日，文昌市政府根據文土管農宅字（2014）第84號《農村村民宅基地申請（審批）表》，向符敦清頒發了第W1400497號證。2016年，符敦清在涉案宅基地上建房，陳月仙戶才知道文昌市政府已向符敦清頒發了第W1400497號證，遂提起本案訴訟，請求撤銷第W1400497號證。
原審認為，2013年3月26日、8月8日，東郊國土所就涉案宅基地糾紛，先後兩次組織符敦清與陳月仙戶進行調解。2013年8月9日，文昌市東郊鎮人民政府出具《證明書》證明涉案宅基地糾紛沒有調處成功。符敦清也認可在涉案宅基地上原存有陳月仙戶的豬圈。上述事實足以說明涉案宅基地存在權屬糾紛，且未得到有效解決。《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定，土地權屬爭議協商不成的，應由人民政府處理。文昌市政府在涉案宅基地存在糾紛，並未得到人民政府處理的情況下，向符敦清頒發第W1400497號證，違反了國土資源部令第40號《土地登記辦法》第十八條第一款第一項”有下列情形之一的，不予登記：（一）土地權屬有爭議的；……”的規定，違反法定程序，應予撤銷。同時，本案並沒有證據證明陳月仙戶在2014年已知曉公告內容或知道文昌市政府本案的頒證行為，符敦清主張陳月仙戶的起訴超過起訴期限，缺乏充分的事實根據，不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項之規定，判決撤銷第W1400497號證。案件受理費人民幣50元，由文昌市政府負擔。
上訴人文昌市政府上訴稱，一、第W1400497號證的頒發認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依法應予維持。（一）田邊符村民小組召開村民代表會議，三分之二以上村民代表表決同意符敦清的建房用地安排。田邊符村民小組及其所在的寶玉村委會在《農村村民宅基地申請（審批）表》上籤署意見，同意符敦清使用涉案宅基地。（二）東郊鎮政府及規劃等部門經調查，確認涉案土地可以作為宅基地使用。文昌市政府經審核，批准同意符敦清的用地申請。（三）2014年7月，符敦清申請辦理涉案宅基地使用權登記。文昌市國土管理部門組織地籍調查，涉案宅基地相鄰人均在《地籍調查表》上籤章確認。文昌市政府經審核，向符敦清頒發第W1400497號證。二、原審判決認定事實錯誤，判決違法，依法應予撤銷。（一）涉案土地坐落於村莊用地範圍內，應當優先用於解決村民的住房困難。（二）陳月仙戶僅是曾經使用過涉案土地中的約18平方米，原審判決據此否定符敦清175平方米的宅基地使用權，顯失公平。（三）陳月仙戶拒絕接受符敦清提出的妥善的解決方案，但未申請土地權屬爭議處理，故其異議並非有效。（四）原審判決對土地利用現狀隻字不提，故意遺漏重要事實，嚴重損害符敦清的合法權益。（五）田邊符村民小組有權通過集體決議將涉案宅基地安排給符敦清使用，原審判決違背了田邊符村民小組的意志，侵犯了田邊符村民小組的集體土地所有權。綜上，請求撤銷原審判決，駁回陳月仙戶的訴訟請求。
上訴人符敦清上訴稱，一、原審判決認定事實不清、適用法律錯誤。涉案土地系符敦清家族自留地，一直由符敦清家族佔有使用，權屬並無爭議。二、陳月仙戶的起訴超過起訴期限。田邊符村民小組、東郊國土所、文昌市國土管理部門分別於2012年10月26日、2013年4月26日、2014年7月16日在村裡、鎮裡發佈公告，陳月仙戶應當知道該公告的內容但並未提出異議，其於2016年5月提起本案行政訴訟，已經超過起訴期限。三、第W1400497號證的頒發認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依法應予維持。綜上，請求撤銷原審判決，駁回陳月仙戶的訴訟請求。
被上訴人陳月仙等五人答辯稱，一、涉案土地一直由陳月仙戶佔有使用，因符敦清的單方行為引發權屬爭議。村民小組安排宅基地應當尊重歷史事實、兼顧公平，不能私下強行安排。鎮工作組、鎮司法所兩次組織調解均未達成一致。土地權屬爭議應由有關人民政府先行處理，而文昌市政府在頒證過程未盡審查職責，第W1400497號證的頒發違反法律規定和法定程序。二、陳月仙戶的起訴並未超過起訴期限。陳月仙戶積極參加調解，積極應訴，但符敦清偽造宅基地登記材料，陳月仙戶對整個過程並不知曉，直至2016年因符敦清建房雙方發生衝突，經轄區派出所處理時才知道符敦清已取得第W1400497號證。綜上，原審認定事實清楚，適用法律準確，程序合法。請求駁回上訴，維持原判。
在本院審理過程中，符敦清提交三份證據材料。一、文東府函（2014）34號《東郊鎮人民政府關於符敦清、符祥金宅基地糾紛的處理意見》（以下簡稱《處理意見》），擬證明涉案土地權屬爭議在頒證之前已經過文昌市東郊鎮人民政府處理。本院認為，雖然該《處理意見》形成於第W1400497號證頒發之前，但其行文對象為文昌市國土環境資源局，並非作為當事人的符敦清、陳月仙戶，亦未主動對外公開，因此符敦清未在一審舉證期限內調取和提交有正當事由，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五十二條第三項”原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿後發現的證據”的規定，應作為新證據予以接納。但據其內容、程序和行文對象亦可認定，該《處理意見》並非基於土地使用權爭議當事人的申請而作的政府處理決定，不能證明涉案宅基地已經政府確權處理的事實。二、文公（郊）行罰決字（2016）1197號、1198號、1199號、1200號《行政處罰決定書》。本院認為，陳月仙戶於2016年5月4日提起本案行政訴訟，原審法院於2016年7月21日開庭審理並於2016年9月13日作出（2016）瓊96行初98號行政判決，而上述《行政處罰決定書》的作出時間為2016年6月30日，處於原審訴訟期間，符敦清作為當事人應當知悉符敦國等被行政處罰的事實，但其在第一審程序中無正當事由未提供，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第七條第二款的規定，對上述《行政處罰決定書》，本院不予接納。三、1953年文白字第貳佰貳拾貳號《土地房產所有證存根》。本院認為，各方當事人確認該《土地房產所有證存根》已於原審庭審後提交，符敦清在二審程序中再次提交，不屬於新證據，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第七條第二款的規定，本院不予接納。
在本院審理過程中，陳月仙等五人提交《證明》，證明符祥金已故，陳月仙、符敦國、符敦梓、符敦為、符敦望為符祥金的法定繼承人，繼續參加本案訴訟。
二審查明的其它事實與原審判決查明的事實一致，本院予以確認。
本院認為，一、關於陳月仙戶的起訴有無超過起訴期限的問題。現有證據不能證明陳月仙戶於2016年因符敦清在涉案土地上建房雙方發生衝突之前已經知道或者應當知道文昌市政府向符敦清頒發第W1400497號證的事實，陳月仙戶於2016年5月提起行政訴訟，請求撤銷第W1400497號證，符合《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款”行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”的規定，並未超過起訴期限。二、關於第W1400497號證的頒發事實是否清楚、程序是否合法的問題。陳月仙戶、符敦清作為文昌市東郊鎮寶玉村民委員會田邊符村民小組村民，均依法有權申請農村宅基地使用。在本案中，2012年10月，符敦清填寫《農村村民宅基地申請（審批）表》，得到田邊符村民小組、寶玉村民委員會、文昌市東郊鎮人民政府、文昌市國土管理部門以及文昌市政府簽章同意。2014年7月，符敦清填寫《土地登記申請書》，東郊國土所在《地籍調查表》上籤章，涉案宅基地相鄰人符敦明、符祥光在《地籍調查表》雙方指界人一欄簽字，文昌市國土管理部門發佈公告徵詢異議，後經文昌市政府審核，向符敦清頒發了第W1400497號證。頒證之前，東郊鎮人民政府還向文昌市國土環境資源局出具了《處理意見》。從過程上看，第W1400497號證的頒發履行了一系列法定程序。但是，頒發集體土地使用證的前提是權屬清晰、排除爭議。而根據本案查明的事實，符敦清、陳月仙戶就涉案宅基地自2012年發生爭議，經政府部門多次調解未果。對此，東郊鎮人民政府出具《證明書》，證明調解不成，要求雙方走法律程序。東郊國土所、文昌市司法局東郊司法所在該《證明書》上籤章，證明情況屬實。因陳月仙戶阻止符敦清在涉案土地上建房，符敦清提起民事訴訟，一審法院判決駁回了符敦清的訴訟請求；二審法院裁定準許符敦清撤回上訴。由此可見，符敦清、陳月仙戶就涉案宅基地的權屬爭議，雖經調解、訴訟，並未得到實質性解決。對此，在協商不成的情況下，符敦清、陳月仙戶可依據《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規定，提請由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理；對有關人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院起訴。同時，在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。然而，符敦清、陳月仙戶均未提請由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。東郊鎮人民政府雖然出具《處理意見》，但該《處理意見》並非基於符敦清、陳月仙戶的申請而作，不能證明涉案宅基地已經政府確權處理；從程序上，並未送達符敦清、陳月仙戶，使其無從行使訴權；從內容上，亦與該鎮政府出具的《證明書》相左。此外，涉案土地《地籍調查表》”土地調查員意見”一欄，明確記載”豬欄、一株椰子樹有異議，但同意做補償”，而陳月仙戶並不同意符敦清提出的補償方案。因此，在涉案土地未經政府確權、爭議未決的情況下，文昌市政府向符敦清頒發第W1400497號證，違反了《土地登記辦法》第十八條第一款第一項”有下列情形之一的，不予登記：（一）土地權屬有爭議的；……”的規定。綜上，第W1400497號證的頒發認定事實不清、程序違法，應予撤銷。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。文昌市政府、符敦清的上訴請求和理由不能成立，應予駁回。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人文昌市人民政府、符敦清共同負擔。
本判決為終審判決。
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審 判 長 聶海波
審 判 員 王 華
審 判 員 李 貝
二〇一六年十二月二十二日
法官助理 滕生虎
書 記 員 梁 棚
《中華人民共和國行政訴訟法》
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；
（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實後改判；
（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。
原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。
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