「深度解读」如何唤醒“沉睡的资源”，缩小城乡差距？

党的十八大以来，我国农业农村发展取得了巨大成就，农业现代化稳步推进，粮食等主要农产品供应充足，脱贫攻坚也取得了决定性进展。然而在新的历史条件下，我们依然面临农业生产效率不高、农村环境污染严重、农民增收渠道匮乏等现实难题。截止到2016年底，全国仅有32.3%的村有幼儿园、托儿所，实现生活污水集中处理或部分集中处理的村只有17.4%，接通天然气的村只有11.9%，城乡居民收入比为2.7:1，城乡差距不容忽视。随着改革的全面深入，解决城乡之间的差距成为推进“三农”工作、实现乡村振兴的一大关键。如何解决城乡差距带来的发展难题？为什么当前要把城乡融合作为乡村振兴的突破点？推进城乡融合我们又要破除哪些误区？《中国经济大讲堂》特邀知名经济学家，中共中央政策研究室原副主任郑新立为您深度解读。

嘉宾简介

郑新立，中共中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长。他长期从事宏观经济理论和经济政策研究，曾参加中央一系列重要文件的起草工作，在计划和投资体制改革、宏观经济调控、中长期发展政策等领域具有深入研究和独到见解。

（以下为演讲主要内容）

党的十九大报告分析了中国社会的主要矛盾，提出主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。这个主要矛盾主要体现在城乡发展差距拉大的矛盾，整个社会发展不平衡、不充分。概括地来说表现在四个方面：城乡之间不平衡、地区之间发展不平衡、经济和社会发展不平衡、经济发展和生态环境之间不平衡，这四个矛盾里面城乡矛盾是本质性的、主要的。

城乡差距是新时代社会主要矛盾的集中体现

现在解决城乡矛盾是我们面临的一个历史性的任务。改革开放以来，我们已经经历了四次大的结构转换。

第一次结构大转换是八十年代。我们通过农村的改革，把农业的发展潜力释放出来，农业生产迅速发展，同时乡镇企业崛起，我们用十年时间结束了短缺经济。

第二次结构大转换是上个世纪的九十年代。我们提出了建立社会主义市场经济体制，国有企业要建立现代企业制度。同时提出要振兴四大支柱产业，包括电子机械、石油化工、汽车制造和建筑业。九十年代初期的时候，这四大产业占GDP的比例只有8%，经过十年的实践，这四大产业占GDP比例超过25%，从而带动了九十年代经济的腾飞。

第三次结构大转换是进入新世纪的第一个十年。我们通过发行长期建设债券，支持基础设施建设，用十年左右的时间，把高速铁路网、高速公路网和信息网络规模创建到世界第一。这十年，我们的增长速度达到两位数，成为中国历史上黄金增长期，同时也为今后的发展奠定了基础。

第四次结构大转换是进入新世纪的第二个十年。在需求结构上，首先，我们调整投资和消费的比例，着重扩大消费对经济增长的拉动作用。这个调整最近也取得了决定性的成功，消费对经济增长的拉动作用，今年上半年已经达到70%左右，成为国民经济增长的第一拉动力。

第二个，我们调整了产业结构，改变了过去经济增长过度依赖工业增长的局面，第三产业成为经济增长点。2017年第三产业占国内生产总值的比重已经达到了52%，成为国民经济中最大的产业，成为就业的增长点和经济的增长点。

第三个，我们调整了要素结构，着重通过自主创新，用具有自主产权的技术来拉动产业的升级，同时改善管理、提高劳动者素质。

所以，最近这十年，我们发展方式的转变已经迈出了实质性的步伐，这个任务还没有完成，还得继续努力。现在我们面临着产业结构、经济结构的第五次大转换，这就是要调整城乡结构。我认为，

城乡发展差距体现在什么地方呢？首先来看城乡居民收入，城乡居民收入差距最大的时候是3.1：1。最近几年，我们采取了一些措施增加农民的收入，所以城乡居民收入已经下降到2.7：1，但这个差距仍然是很大的。为什么收入差距这么大呢？关键是农业的劳动生产率比较低。现在我们农业劳动力还有2亿1千万，种了18亿亩耕地，平均一个劳动力种8.5亩地。所以在这个狭小的规模上，它的劳动生产率是不可能上去的，所以农民收入水平低。决定性因素在于农业的劳动生产率低，农业劳动生产率低的原因是什么呢？就是土地的经营规模狭小。

我们没有那么多耕地让大家种，农民一个人种8.5亩地，按照他的实际的能力和现在的机械化水平能种多少地呢？大家可能想象不出来。2016年我到河南信阳的一个县去考察，全村一万多亩地，就一个劳动力全部给承包了，一个人种一万亩地，农忙的时候再雇点短工。他有全套的农业机械，一年的收入也达到几百万，比出去打工收入还高。2016年习主席在全国农村工作会议上讲话表示，北方单季农业地区，一个劳动力如果能种到100亩到110亩，中部和南方双季农业地区，一个劳动力种50亩到60亩，那么农业的劳动生产率就能赶上社会平均劳动生产率，农民的收入水平就能够赶上社会平均的收入水平，这样农民就能成为一个体面的职业。所以，

另外，从公共服务来看，农村的公共服务远远地落后于城市，农村的医疗水平、教育水平跟城市相比差距比较大。现在一年考上大学的，城市的入学率跟农村入学率差得比较远；从环境上来看，我们城市现在非常漂亮，而且越来越漂亮，比发达国家那些城市甚至还要好，但是农村跟城市比，这个反差越来越大，特别是中西部的农村比较落后。那么生态环境也集中体现在农村的面源污染、食品质量以及农村环境脏乱差这些方面。

所以党的十九大提出，主要矛盾已经转变了，变成发展的不充分、不平衡这个矛盾。这个不平衡主要体现在城乡发展的不平衡，不充分主要体现在农村的发展不充分。

导致城乡差距拉大的主要原因是什么？

从体制上来看，城乡差距拉大，主要是在于城乡两个市场的发育程度不同，

具体来讲，我们来看生产力的三大要素：

1、劳动力

劳动力在四十年的时间内，从农村流入城市两亿八千万，都是精壮劳动力，他们为城市的繁荣和发展做出了重大贡献，但是由于他们农村的户籍使他们分享不到城市户籍居民所享受的公共服务，老了还得回去，这是很不公平的。

2、资金

改革开放四十年，我们设在农村各种各样的金融机构像一个个的抽水机，把农村那点可怜的积累能力，把资金都集中投放到城市，投放到沿海地区，投放到国有企业，投放到国家的重点项目。所以农村的金融机构都是存差，城市的金融机构都是贷差，因为这些资金在农村找不到投资的机会，所以只好流到城市里面去了，这个资金的流动四十年算起来至少在几十万亿元，农村的资本支持了城市的发展。

3、土地

我们国家农村土地实行集体所有制，城市的土地实行国有制。城市建设用地从哪儿来？先由政府从农民那儿把土地征过来变成国有土地，那么经过几通一平、招拍挂，土地的价值就上升了几十倍、上百倍，所得收入70%左右政府变成它的第二财政了。政府拿这个钱也没有自己随便花，用于城市建设了。所以四十年通过土地的流转，农民对城市建设做的贡献也在几十万亿元。

所以这三大要素都是从农村到城市单向流动。现在解决城乡发展差距的问题，关键就是要建立一个城乡一体化的市场体系，允许生产要素在城乡之间自由流动，打破阻碍要素在城乡之间流动的各种政策壁垒、行政壁垒，只有这样我们大量的生产要素才能流到农村去，来搞乡村振兴。

城乡融合必须发挥市场对城乡资源配置的决定性作用

在劳动力、资金和土地这三大要素中，农村的土地资源无疑具有巨大潜力。党的十八届三中全会做出深化农村土地制度改革的重大决定，并在全国推行以完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度和农村宅基地改革为主的农村“三块地”改革试点。截止到2018年3月，全国33个试点地区集体经营性建设用地入市地块812宗，面积1.6万亩，总价款约183亿元；共办理农房抵押4.7万宗，抵押金额91亿元；退出宅基地 9.6万户、面积约7.1万亩。农村的“三块地”改革在提高土地资源利用率的同时，又会为乡村振兴带来哪些巨大的影响？

城乡融合，融合是什么意思？就是不要再分城市和农村、城市户籍和农村户籍、城市土地和农村土地了，就是要建立一个一体化的市场，通过市场来配置，让要素能够按照价值导向来进行流动，这是实现乡村振兴的决定性因素。

这里关键在于农村土地制度的改革，要激活农村的资本。承包地按照中央的要求，实行“三权分置”，就是所有权归集体，承包权归农户，经营权放开搞活。这样通过承包地经营权的流转来发展规模化的经营，发展社会化的大农业，农民从承包经营权的流转中间可以获得财产性收入。农民把地交给合作社、农业公司来种，人家给你的转包费可能比你自己种的纯收入还要高。

我到湖南的一个县去调研，那里一亩地一年的转包费是700元，农民算了一个账，如果自己去种地，投工、投劳、肥料算在一起，一年纯收入也不过500元或600元，你自己什么也不用管，让人家种，一年给你700元，那么你自己就可以出去打工，在当地打工一天一个小工就200元钱。那么你在农村的土地转包出去了，你不用打理了，有农业挂靠公司或者是合作社打理了，你就安心到城市去打工，可以获得更高的收入了。

像这样一个家庭，如果夫妻两个人出去打工，一个人一年挣4万元到5万元，两口子加在一起可以挣到8万元，家里10亩地转包出去，一年可以获得7000元的转让财产性收入，加在一起一年能够赚到9万元，甚至10万元，那么家庭年收入9万元到10万元是什么水平呢？就是中等收入的家庭了。

第二块是宅基地的改革。党的十八届三中全会决定，鼓励农民将自己的房产和宅基地抵押、担保、转让，增加财产性收入的渠道。国务院已经确定了全国14个宅基地改革的试点县，现在改革已经进行五年了，经验都出来了，可以说，宅基地制度改革出现了奇效。

安徽金寨县通过宅基地的整理，节约了农村建设用地两万多亩。两万多亩拿出一万亩经过国土资源部批准，放到全省的建设用地市场上去交易，一万亩卖了五十个亿，平均一亩地卖了50万元。政府财政拿这50万元，再加上财政另外增加一部分钱，这些钱一部分用来补贴农民住房，农民如果把原来的房子置换出去，基本上不要花什么钱就可以在生态宜居区换上一套楼房，集中居住。里面有各种各样的公共服务，垃圾处理、上下水都有，农民的住房条件一下子跨越了二十年。不愿意要房子的，进城落户了，进城去买房子了，那么给你价值补偿，给你几十万元，实现了“三满意”：

我想宅基地的改革是一个大文章。农村宅基地有17万平方公里，全国城乡建设用地加在一起才22万平方公里，我们城市建设用地占了5万平方公里，农村就占了17万平方公里。现在一个农村人口占的建设用地是一个城市人口三倍多，17万平方公里合2.5亿亩。大家想想，如果用安徽金寨的经验来看，它有多么大的潜在的价值？这么大的价值作为抵押担保，撬动城市资本进来，何愁乡村振兴没有资金呢？所以关键在于改革，在于农村土地的资本化、市场化、商品化，这是一个核心，也是我们通过改革要释放的最大的新动能。

推动城乡融合必须抓紧做好哪四件事？

1、加快农业现代化

我们现在农业经营规模太小了，一个劳动力只能种八亩半地。我给大家提供一个数据，美国的耕地面积比我们多，农村人口只占整个人口的1%，也就是只有三百多万人。平均一个家庭农场经营的规模是八千亩，我们是八亩，人家是八千亩，是我们的一千倍，我们的国际竞争力怎么能够赶上人家？所以，搞规模化、专业化、社会化的经营是农业发展的必由之路。

跟大家举一个养殖业的例子。中国人爱吃猪肉，生猪的产量和猪肉消费量全世界第一，有人讲中国人会养猪，我说不会养猪。美国有两个养猪公司，一个饲养公司一年的出栏量是三千多万头，还有一个公司一年出栏量是两千多万头，两个公司养猪供美国人吃都吃不完，还大量出口。我们中国家家户户养了十头、二十头猪，很分散，劳动生产率很低，关键是猪粪没有很好地处理，把农村的水都给污染了。

2、新农村建设

现在农村宅基地上的房子大量闲置，通过村庄的整治和宅基地整理可以节约大量土地。这件事只能集体来搞，这样可以拉动建材工业的发展，拉动大量的投资。节约的土地可以拿来入股，给公司搞旅游，搞特色小镇，发展一些第三产业。

3、农民工市民化

中国农民工2亿8千万，留守儿童是6000万，留守妇女4300万，留守老人4000万，加在一起超过4亿人处在全家分离状态。这四亿人他们的中国梦是什么呢？我想就是全家团圆梦，我们应该帮他们圆这个梦。只要在城市有稳定的工作和收入的，就应该把他们的住房列入城市社会保障房的覆盖范围之内，帮助他们把户籍给解决了。

4、特色小镇建设

特色小镇是在四平方公里左右的地方，鼓励在城市郊区一小时生活圈的范围内引导城市的企业、学校、医院、科研单位到周边地区去，跟小镇上的资源结合起来，制定一个规划，把上下游的产业链都集中在这里来。浙江人一共建了78个特色小镇，最典型就是绍兴市诸暨县的大唐镇，它是袜子小镇，一年袜子的生产量达到70多亿双，可以供全世界人每人供应两双，所以它的竞争力非常强。现在有基金小镇、纽扣小镇、梦想小镇、创业小镇、互联网小镇，如果我们能够像浙江这样发展这种产城融合的特色小镇，那么我们就能够改变我们城市布局，可以拉动了我们巨大的需求。德国城市化已经很成熟了，城市化率达到92%，但是德国人现在70%是住在小城镇里面，它依托一个企业就可以办一个小城镇。我到德国去，大众公司是单独一个小镇，奔驰公司是单独一个小镇。在一个小镇上就几万人，就在这个企业里面上班，可以步行上下班，既没有噪音困扰，也没有交通拥堵。我们中国将来也要往这个方向发展，发展一批特色小镇。

把这四件事干好了，我们就能够改变经济下行的局面，可以成为中国经济增长的最大的新动能。

推动城乡融合必须破除哪四个误区？

目前，中央用于农业转移人口市民化的奖励资金达到100亿元，全国有1800多个市县已将农民工纳入公租房保障范围，全国农民工随迁子女义务教育纳入政府财政保障的接近90%，加快城乡融合成为我国经济转型的关键举措。推进城乡融合发展，需要破除的误区又有哪些？

第一个误区就是认为农村土地“两权分离”是搞私有化。一方面，认为“两权分离”就是搞土地私有化，就是走回头路，这个路子不能走；另一方面，农村的土地“两权分离”或者“三权分置”还不过瘾，还不行，中国的土地只有搞私有化，那才能解决问题，这两个方面认识都是不对的。中国实行了几千年的土地私有化，在私有化的基础上兼并。兼并了以后阶级矛盾尖锐，爆发农民起义，然后平分地权。隔几百年就发生一次农民起义，几千年的历史就是围绕土地的兼并和反兼并进行的，所以私有化并不一定能够带来现代化。印度的土地是私有的，巴西、墨西哥的土地都是私有的，并没有给他们带来现代化。所以

另外，中国农村土地是集体所有制，把它的承包权、使用权赋予农户，实行“两权分离”。农村土地的使用权可以抵押、担保、转让，在法律上叫用益物权，经营权、使用权、转让权、继承权、受益权都包括在内了。用益物权赋予农户，农户拿这个用益物权来抵押、担保、转让，农户的土地就可以跟市场经济对接了，成为一个可以流动的、可以分割的、可以整合的生产要素。所以，

城市资本下乡，支持农业现代化、新农村建设、农民工市民化和特色小镇建设，这不是掠夺农村的资源，而是把农村的资源价值得到实现。资源放着不用，价值实现不了，农民还照样看着“金饭碗”没饭吃。资本下乡，激活了土地资本，跟资本结合起来，使它能够获得市场价值，获得交换价值，这样农村就能够发展起来。

当然，城镇资本下去，不要搞封建“土围子”，围一大片地，自己搞一个大的庄园，不是这样的。我们要把农村土地节约起来来发展各种经营，每个农民和城里人都能获得一个比较好的居住环境和生产经营的环境；另外，银行把土地抵押过去，如果到时候还不了钱，土地经营权变成银行的了，银行拿到的也不是土地的所有权，而是土地经营权或者使用权，也就是土地的用益物权，几十年以后还要将所有权收回。所以土地不允许个人之间买卖，土地的流转要符合规划的要求、符合法律的要求。特别是土地使用性质的改变，必须要经过法律的批准，原来的耕地变成建设用地了，要由法律来管着，考虑怎么能够进行置换才能改变。

很多人担心，我们的耕地如果流转了、减少了怎么办？这是一个伪命题。所有的国家在工业化、城市化过程中间，耕地都是增加的，而不是减少的。农村宅基地占了2亿5千万亩的耕地，如果通过宅基地的整理，拿出来一半左右用来满足当地的建设用地，还有一部分节余可以拿来进行交易。这样，至少可以节约50%的土地，把它复垦成耕地，那么，农村宅基地整理可以增加耕地50%。中国农村的土地制度的改革，不会减少耕地反而会增加耕地。现在2.5亿亩的农村宅基地，如果通过村庄整治、宅基地的整理，就可以增加1亿亩以上的耕地。

今年，国务院通过了一个非常好的文件，有一个重大突破就是：农村建设用地占补平衡所节约的指标可以跨省域调节使用。这就意味着中部农民工输出大省，比如河南退出的宅基地比较多，节约建设用地比较多，这个指标就可以集中起来卖给广东人、江苏人、浙江人，卖一个好的价钱。这些地方需要建设用地，买了指标以后，就可以把耕地变成建设用地。当耕地减少，还能通过中部省耕地增加来加以弥补。所以从全国整体上来讲，耕地是增加的不是减少的。

长期以来，我们研究农村问题的同志、农口工作的同志，都希望财政增加给农村的投入。现在对“三农”投入已经占我们财政预算支出的10%，每年有几万亿元投入到“三农”问题上去，可以说财政已经尽了最大的力。但是就算一年投入一万亿元，全国这么多人，平均一个人头上也没有多少。所以，关键是要通过财政的投入引导社会资本的进入。社会资本进入那就是几万亿元，几十万亿元投入进去。

实现乡村振兴、解决乡村振兴所需要的资金问题，不能完全把希望寄托在财政投入上，而是要通过财政的引导把社会资本引过来，要以“三块地”为平台，撬动城市资本下乡，这样才能够解决乡村振兴所需要的资本。

我相信在党的十九大精神的指引下，全党全国人民紧紧抓住社会主要矛盾，通过城乡的融合发展来实现乡村振兴，我们建设一个美丽的新农村指日可待。而且通过乡村振兴、通过我们结构上把最后这个“硬骨头”啃下来，用十几年的时间提高农业劳动生产率，搞好乡村建设，把经济发展的巨大的潜力释放出来，未来十几年到2030年我们保持中高速的增长，是完全有可能的。

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