摘 要：改革開放40年來我國農業保險制度發展曲折前行。本文梳理農業保險制度演進歷程, 從農業保險產品、農業保險經營主體、政府補貼、大災風險分散等方面解釋了農業保險制度的演進邏輯, 發現政府引導及面向農戶需求是我國農業保險成功的關鍵。提出作為農業保護制度的重要工具——農業保險的下一步改革方向:建立健全以農業保險為核心的農業風險保障體系、多層次農業保險產品體系、目標精準的保險補貼體系、有序競爭的農險經營體系、農業巨災風險分擔機制以及農業保險數據庫。
農業保險是規避自然風險、保障農業生產、穩定農民收入的重要手段 (鍾甫寧, 2016) 。農業保險恢復試辦近40年來曾一度萎縮、停滯, 2004年重新試點至今, 我國農業保險業務規模已位居亞洲第一、全球第二。尤其自2007年以來國家逐步增大對農業保險的財政補貼力度, 農業保險得以迅速發展。2007年至2017年, 農業保險保費收入從51.8億元增長到479.06億元, 增長了8倍;農業保險提供的風險保障從1126億元增長到2.79萬億元, 增長了近24倍;參保農戶從4981萬戶次增長到2.13億戶次, 增長了3倍多;承保農作物從2.3億畝增加到21億畝, 增長了8倍, 佔全國主要農作物播種面積的84.1%;開辦農業保險的區域覆蓋全國所有省份;承保農作物品種達到200多個, 基本覆蓋農、林、牧、漁各個領域 (保監會, 2016) 。
我國農業保險總體不斷擴展的情況下, 保險覆蓋面逐步增加、保險補貼強度逐年加大。但是應當注意到農業保險政策與現代化轉型中的農業風險管理需求並不適應, 農業保險改革明顯滯後於農村農業發展實踐。
十八大以來中央高度重視農業保險發展, 《十三五規劃綱要》提出完善農業保險制度, 近年一號文件中無一例外均對農業保險發展方向做出明確指示。在實現農業現代化、決勝全面建成小康社會的關鍵時刻, 本文梳理我國農業保險制度演進軌跡, 揭示農業保險制度演進邏輯, 剖析我國農業保險改革發展的深層次矛盾與問題, 旨在為深化農業保險供給側改革, 化解制約農業現代化加速轉型過程中的風險分散難題, 增強農業保險的保障能力, 強化糧食安全網提供決策參考。
一、改革開放四十年農業保險改革歷程回顧
農業保險改革是整個中國金融改革的一部分, 其改革進程同金融體制改革過程基本一致, 但稍有滯後。經歷了農業保險恢復試辦、市場化改革後萎縮、新一輪政策性農業保險重新試點以及政策性農業保險供給側改革等四個階段。
(一) 市場化改革前期農業保險恢復試辦 (1982—1992年)
1979年4月國務院批准的《中國人民銀行分行行長會議紀要》中明確提出“逐步恢復國內保險業務”。1982年2月11日國務院批轉中國人民銀行《關於國內保險業務恢復情況和今後發展意見的報告的通知》中明確指出:“逐步試辦農村財產保險、牲畜保險等業務”, 我國停辦24年之久的農業保險恢復試辦。1982年中國人民保險公司 (下稱中國人保) 作為國家保險公司以“組織補償, 穩定經濟, 發展生產”為經營目的, 貫徹“收支平衡, 以豐補歉, 略有節餘, 以備大災之年”的經營, 首先試辦牲畜保險, 探索經驗。
人保公司恢復農業保險業務時, 實行的是國內各項保險業務統一經營, 統一核算的體制, 公司內部採取以城補農, 以收益高的險種補貼農業保險的調劑措施。1982年至1986年間人保公司獨辦6年農業保險, 6年經營總體虧損, 年均簡單賠付率114% (見圖1A) 。
為了改變整體虧損的狀態, 人保公司的分支機構通過多種方式在農險經營中強化農險的政策性、淡化商業性。主要措施包括: (1) 農險經營中與地方政府合作, 具體合作方式包括與地方政府合辦、為地方政府代辦、委託政府部門代辦等。 (2) 與地方政府共享收益、共擔責任。為調整地方發展保險事業的積極性, 1987年起根據“收益共享, 責任共擔”的原則, 對包括農業保險在內的國內保險業務收入實施中央與地方財政分享的辦法。1987年起國內保險業務55%的所得稅、20%的調節稅由過去全部上交中央財政改為中央財政、地方財政五五分成, 地方所得部分不納入財政體制。 (3) 1987年起按同舟共濟、以豐補歉的原則經營農險。人保公司聯合地方政府淡化農業保險商業性質的措施是積極有效的。1987年賠付率開始下降, 至1992年平均簡單賠付率為93.68% (見圖1A) 。
圖1 1982—2017年農業保險收支情況
1982年農險恢復試辦至1992年間, 人保公司獨辦農業保險付出極大努力, 農業保險發展取得顯著效果。1982年農業保費收入僅23萬元, 至1992年迅速增加到8.17億元, 年均增長率達127%;險種由1982年的幾個增加到1993年的近百種;種植業保險承保面積達3.18億畝。到1992年中國人民保險公司已基本在全國29個省、區、直轄市和15個計劃單列市分公司設立了農業保險機構, 在農村設立3000多個辦理機構, 從業人員達4萬餘人, 設有近10萬個鄉鎮代理網點, 聘用代辦員15萬餘人。農業保險在各級政府支持下顯示出一定的經濟補償和風險保障作用。
這一時期國家財政對農村保險並無優惠政策, 對農業保險稅收課以重稅。沉重的稅負削弱了農業保險的經濟補償功能, 使農業保險基金難以積累;同時地方政府認為包括農業保險在內的農村保險有存在的必要性, 要求發展農業保險。以國有企業的身份按照商業保險的方式經營農業保險最終的結果是“大幹大賠, 小幹小賠”;但是由於人保公司內部對農業保險虧損進行暗補, 直到1992年農業保險規模一直以較高速度增長。1992年之後人保公司逐步轉型為國有商業保險公司, 農業保險的政策性與商業保險公司的逐利性相沖突, 農業保險發展遭遇尷尬。
(二) 市場化改革後農業保險逐步萎縮 (1993—2003年)
1992年10月黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的發展目標, 之後我國開始加快向市場經濟體制轉變。1993年7月1日《企業會計準則》開始在全國實施, 1994年起實施新的《金融保險企業財務制度》。
一系列變革之後中國人保內外部環境發生了重大變化: (1) 財政取消了對保險企業實行30%固定賠付率計提留成的辦法, 企業利益與效益直接掛鉤; (2) 財政取消了彌補虧損的政策, 虧損由企業自身解決; (3) 新的財務制度要求企業會計報告中充分披露有關會計信息;企業資本保值增值, 實現這一目標的主要途徑是依靠企業會計報告, 有關會計信息必須向外界充分披露; (4) 保險市場進一步開放, 競爭加劇。這些改革促使人保公司不僅要關注保費收入, 業務發展速度, 更要重視經濟效益, 把追求利潤最大化作為企業經營的主要目標。隨之而來的是農業保險這種經常虧損且損失也不鮮見的險種發展受限, 對農業保險進行暗補的方式也無法繼續。我國農業保險的性質由事實上國有企業中國人保公司內部暗補的政策性農業保險轉變為商業性農業保險。
這一時期國家對農業保險給以了以下優惠政策: (1) 1996年國務院33號文《關於深化農村金融體制改革的決定》中明確提出“為避免農業保險機構因承保種養業保險造成虧損, 國家將在政策上給予適當的扶持”, 也即在政策上明確了農業保險政策性險種的地位; (2) 1994年1月1日起實施的《營業稅暫行條例》和實施細則規定國家開始對農牧保險免徵營業稅。
1994年後農業保險業務開始逐步萎縮, 除新疆兵團財產保險公司和人保公司上海分公司保留了農業保險部外, 其他省級分公司先後撤銷了獨立的農業保險經營機構, 從業人員轉業。2004年以前, 我國經營農業保險業務的商業保險公司只有中國人保和中華聯合, 經營的農業保險項目種類只限於種養兩業。其他商業保險公司未有涉足農業保險。農業保險保費收入1993—2004年間由5.613億元減少到3.96億元, 農險業務萎縮了近30% (見圖1A) 。
(三) 商業化運營的政策性農業保險覆蓋面迅速擴大 (2004—2013年)
2003年中國保監會提出指導各地開展農業保險試點的主要模式, 2003年6月法國安盟保險公司獲批進入中國農險市場, 落戶四川。2004年中央一號文件首次提出我國應“加快建立政策性農業保險制度, 選擇部分產品和部分地區率先試點, 有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”。2004年保監會開始在全國推進農業保險試點工作。按照“總體規劃、階段部署、抓好試點、逐步推進”的工作方針, 先後批准成立了安信、安華、陽光、國元四家專業農業保險公司;同時在地方政府支持下, 在黑龍江、吉林、上海、新疆等9省市、自治區開展與政府聯辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農險試點。
2006年《國務院關於保險業改革發展的若干意見》 (國發[2006]23號) 明確提出探索中央和地方財政對農戶投保給予補貼的方式、品種和比例, 對保險公司經營政策性農業保險適當給予經營管理費補貼, 探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系, 2007年財政部開始選擇部分地區開展中央財政農業保險保費補貼試點工作。2007年試點省份為內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川。補貼險種包括玉米、水稻、大豆、小麥和棉花, 以“低保障、廣覆蓋”為原則確定保障水平, 保障金額原則上為農作物生長期內所發生的直接物化成本。具體保費補貼標準為:省級財政補貼25%, 中央財政補貼25%。2008年起財政補貼農業保險試點範圍逐步擴大, 中央補貼的比例有所增加, 至2012年中央財政補貼擴大至全國。2010年開始中央對不同省區、不同區域的農業保險保費進行差異化補貼, 2016年財政部下發通知加大產糧大縣三大糧食作物的農業保險保費補貼比例。
2013年3月1日《農業保險條例》的施行標誌著農業保險在我國落地生根, 取得了明確的法律地位。《農業保險條例》的實施標誌著我國農業保險進入制度化時代。
此階段的農業保險具體經營方式是商業化運營的政策性農業保險, 由政府部門聯合保險公司共同出臺農業保險方案, 制定費率, 並對保費進行補貼。政府推動下這一階段農業保險取得了長足進展。但是, 細將包括各年中央“一號文件”以及其他與農業保險有關的政策進行歸納, 可以看出這一時期我國農業保險完全秉承了“低保費、低保障、廣覆蓋”的原則, 至力於“擴大農業保險險種和覆蓋面”, 政策性農業保險的規模不斷提高, 農業保險保費收入由2004年的3.96億元增長到2014年的325.78億元, 年均增長率達到55.43% (如圖1B) ;但10年間農業保險的保障程度未有明顯的改進, 以種植業保險為例仍是物化成本為承保對象。
(四) 面向需求的農業保險供給側改革新時期 (2014年至今)
2013年11月十八屆三中全會提出“完善農業保險制度”標誌著我國進入了面向多種農業經營主體需求的農業保險供給側改革新時期。
國家出臺一系列政策指導農業保險改革。2014年國務院印發《國務院關於加快發展現代保險服務業的若干意見》國發[2014]29號, 明確提出“擴大農業保險覆蓋面, 提高農業保險保障程度。開展農產品目標價格保險試點, 落實農業保險大災風險準備金制度。完善對農業保險的財政補貼政策。加大農業保險支持力度”。2014年中央“一號文件”中指出“啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點, 探索糧食、生豬等農產品目標價格保險試點”。2015年中央“一號文件”提出“積極開展農產品價格保險試點”。2016年中央“一號文件”指出“完善農業保險制度, 把農業保險作為支持農業的重要手段, 擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平。積極開發適應新型農業經營主體需求的保險品種。探索開展重要農產品目標價格保險, 以及收入保險、天氣指數保險試點。穩步擴大‘保險+期貨'試點”。2016年《十三五規劃綱要》中明確提出“完善農業保險制度, 穩步擴大‘保險+期貨'試點, 擴大保險覆蓋面, 提高保障水平, 完善農業大災風險分散機制”。2017年中央“一號文件”中指出“持續推進農業保險擴面、增品、提標, ……支持擴大農產品價格指數保險試點。探索建立農產品收入保險制度”。2017年財政部發布《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》。2018年中央“一號文件”將農業保險列入農業保護制度框架下, 指出“持續推進農業保險擴面、增品、提標, 開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品, ……支持擴大農產品價格指數保險試點。探索建立農產品收入保險制度”。
具體實踐方面, 2014年東北三省、內蒙古開始了大豆目標價格補貼試點, 在新疆開展了棉花目標價格補貼試點。2014年陽光農業相互保險公司在黑龍江省慶陽農場開始了水稻目標價格保險試點, 2015年增設二九〇農場、建三江管理局以多種形式開展目標價格保險。2016年在政府以及大商所等機構的支持下, 開始“期貨+保險”試點。2017年國家在黑龍江、河北等13個糧食主產省選擇部分縣市以水稻、玉米、小麥為標的對適度規模經營農戶進行農業大災保險試點。
這一時期農業保險發展呈現如下特點: (1) 政府的關注點從一味追求增加覆蓋面轉向擴面、增品、提標多方並重; (2) 試點了價格補貼、價格保險、收入保險、“保險+期貨”等保險產品, 農業保險產品由基於物化成本的產量保險向更高保障水平覆蓋產量及價格風險的險種轉變; (3) 農業保險成為農業支持保護政策體系的重要工具。
二、改革開改40年我國農業保險制度的演進邏輯
(一) 政府引導農業保險市場由停滯走向繁榮
農業保險恢復試辦以來政府的角色發生了明顯變化: (1) 1982—1992年間國營的中國人保對農業保險進行暗補, 農業保險一度發展迅速。 (2) 1993—2003年市場化改革後商業化經營的中國人保限制性地發展農業保險, 農業保險市場逐步萎縮。同一時期中國人保上海市分公司同樣商業化經營農業保險, 不同之處在於政府財政補貼以及實行“統保”、“共保”、“以險養險”等經營方式, 上述措施之下上海的農業保險一直保持平穩健康發展。 (3) 政策性農業保險於2004年重新試點, 2007年起中央以及地方財政開始對農業保險保費、經營管理費用等進行補貼, 且補貼力度越來越強。此外, 政府對農業保險發展提供政策支持並在農業保險經營過程中起到重要的推動作用。 (4) 2014年之後國家農業保險政策轉到擴面、增品、提標, 財政支持力度不斷加大;之前未曾涉足農業保險的商業保險公司紛紛加入農業保險市場。
表1 不同時期政府支持方式及農業保險發展情況
(二) 農業保險逐步發展為農業支持保護的關鍵工具
為了保障國家糧食安全, 保護農民種糧積極性, 2004年起我國開始實施的糧食託市收購政策因價格扭曲及財政壓力過大等原因難以為繼。此種背景下, 政府改革價格支持政策2014年之後開始試點以價格保險、目標價格支持、“保險+期貨”以及收入保險等抵禦價格風險。
目標價格保險的試點不單單是增加了物化成本保險之外的涵蓋農產品價格風險的一種保險產品, 更重要的意義在於託市收購政策難以為繼之時, 以分散農產品價格風險的價格保險替代價格支持, 提高了農業保險在農業風險保障體系中的地位。表明了我國農業保險從原先單一的災後經濟補償手段向完善農業支持保護體系、深化農村金融服務等多重目標轉變。
由於目標價格保險與託市收購政策一樣也屬於WTO黃箱政策, 2016年後國家陸續出臺的政策中以“保險+期貨”以及收入保險逐步取代了價格保險。收入保險政策屬於WTO“綠箱”政策範疇, 能夠在不扭曲市場的情況下緩解“黃箱”政策支持總量觸頂的壓力。可以預見在今後一段時期內, 收入保險將是我國農業保險業重點推行的險種。
深化農產品收儲制度和價格形成機制改革後, 農業保險逐步發展成重要農業保護工具, 其在新型農業支持保護制度中的地位進一步加強, 逐步走到了核心地位。可以預見在未來一段時期內國家將大力發展農業保險市場, 而發展的方向是建立以農業保險為核心的現代農業支持保護制度。
(三) 農險經營准入逐步放開
2003年之前僅有人保財險、中華聯合兩家保險公司經營農業保險, 2003年又加入了法國安盟, 2004年後有4家專業農險公司先後開始經營農險。之後不斷有財險公司加入農險經營隊伍, 到2013年農險經營機構已發展到29家 (1) 。2013年《農業保險條例》開始實施, 其中明確規定保險機構是指保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織, 2016年2月修正版的《農業保險條例》中刪除了保險機構“須經國務院保險監督管理機構依法批准”字樣。到2016年農業保險經營主體已經達到34家 (2) , 另有一些財產險公司在爭取進入農業保險市場。
可以認為自2013年《農業保險條例》實施以後, 監管部門逐步放開了農業保險市場的准入機制。現今的農業保險經營主體數目與2007年國家對農業保險保費補貼之時數量相比差異明顯。可喜的是, 一方面, 與20世紀90年代不同, 原來不敢涉及農險的商業保險公司越來越多地參與農業保險經營, 在市場上形成一定程度的競爭, 有利於促進農險市場向好的方向發展;另一方面, 根據庹國柱 (2010) 等人的研究發現現有的農險市場競爭並沒有很好的提高效率, 反倒使經營成本增加, 農險經營的利潤與其他財產險無異。因此當更多的財險公司經營農險時, 保險監管顯得更為重要。
當前對農險經營的主要監管措施包括:農業保險經營機構的保險條款和保險費率須依法報保險監督管理機構審批或者備案 (《農業保險條例》) 、保監會及地方農險主導部門在農業保險公司運營農險方面的其他監管措施, 如財政部2008年印發的中央財政種植業、畜牧業保險保險費補貼管理辦法。總體來說, 當前農險監管方式比較粗放, 在市場農險經營主體較多且競爭比較激烈的情況下, 仍可能存在尋租行為。
(四) 農險補貼強度、指向性逐步加強
1982年我國開辦農業保險以來的經驗再次驗證了政府在農業保險經營中起到主導作用時, 農業保險才能保持生機和活力的經驗事實。政府對農業保險給予財政補貼是關鍵的支持手段。從2007年起國家財政開始對納入政策性農業保險體系的農險保費進行財政補貼, 補貼比例為省級財政和中央財政各補25%。隨後幾年財政保費補貼比例有所增加, 補貼範圍逐步擴大, 2014年、2015年、2017年的中央“一號文件”中更是明確提出加大財政補貼力度。
農業保險補貼改革的另一個特點是逐步差異化, 補貼指向性增強。2010年中央“一號文件”提出“加大中央財政對中西部地區保費補貼力度”, 之後中央對農險的財政補貼改變了全國“一刀切”的情況。農業保險補貼的指向性逐步增強, 如2016年為了緩解產糧大縣農業保險補貼帶來的財政壓力、擴大農業保險覆蓋面, 國家專門出臺文件針對產糧大縣提高農業保險保費補貼比例。與此同時, 地方政府農業保險補貼逐步體現出地方特色, 開發出許多地方特色的政策性農業保險產品。
(五) 保險產品逐步體現農業經營主體差異化需求
政策性農業保險產品最初僅僅覆蓋幾種作物的保障物化成本, 發展至今仍是我國種植業保險的最主要險種。實際上2004年政策性農業保險重新試點以來農業保險產品面向生產者的差異化需求進行了如下改進: (1) 保險種類逐步增多。在以物化成本為保障對象的產量保險之外, 全國各地一直在進行其他種類的農業保險試點, 包括價格保險、指數保險、收入保險以及“保險+期貨”等。 (2) 農業保險保額有所增加。因為以物化成本為基礎的作物產量保險不能滿足農戶需求, 加上近年新型農業經營主體對高保額農業保險產品的需求更強烈, 2014年中央“一號文件”中提出不斷提高三大糧食品種保險的覆蓋面和風險保障水平, 2016年中央“一號文件”中提出擴面、增品、提標的新目標, 隨之而來的農業保險實踐中不少地區三大糧食作物的保額明顯提高。2018年中央“一號文件”中進一步提出“探索完全成本保險”。 (3) 政策性農業保險所覆蓋的農作物品種逐步增多, 2016年我國農業保險承保的農作物品種達到211個。
(六) 探索建立農業巨災風險分散機制
2014年之前我國僅有一家專業性的再保險公司中國再保險集團, 農業保險市場上的再保險供給主體主要有三類:國外再保險公司、中國再保險集團以及地方以財政兜底方式提供再保險。總體上農業保險再保險有效供給不足, 農業保險再保險機制不完善, 農險公司的經營風險無法有效分散。2014年11月由中國境內具有農業保險經營資質的23家非壽險公司與中國財產再保險有限責任公司共24家公司發起成立中國農業保險再保險共同體 (簡稱農共體) , 專業從事農業保險再保險業務。至2018年農共體擁有32家成員公司和5家觀察員公司, 可為我國農業保險提供再保險風險保障3600億元, 可基本滿足行業再保險需求。農共體是大災風險分散機制的重要組成部分, 在農業再保險市場發揮主渠道作用。
2007年以來中央“一號文件”中多次對建立農業巨災風險機制、農業大災風險準備金的管理提出明確要求, 2013年財政部專門發文對農業保險經營機構計提、管理大災風險基金提出明確要求, 但是至今仍未建立全國性的巨災風險機制、大災風險基金。
三、我國農業保險發展的前路展望
從農業保險的演進邏輯可以看出, 我國農業保險取得巨大的成績離不開政府支持, 並且政策性農業保險發展10年農戶需求不旺的教訓告訴我們農業保險應當面對農業生產經營主體的需求。
(一) 建立健全以農業保險為核心的農業風險保障體系
當前我國正處於糧食價格改革的進程中, 農業保險逐步走到了農業支持保護制度的核心位置, 為保障農民收入起到中流砥柱的作用。
但是需要注意的是, 當政府不通過行政手段直接干預糧食市場價格時, 農業保險所保障的不過是正常年景農戶組織農業生產所能獲得的市場收入, 對提高農戶收入作用有限。
要切實保障、提高農業生產者的收入, 並在競爭激烈的國際農產品市場上立於不敗之地, 應當建立以“綠箱”農業保險為主、農業補貼為輔的現代農業保護制度。“綠箱”的農業保險政策在為農戶提供風險保障的同時, 充分利用WTO農業規則, 緩解“黃箱”政策觸頂壓力, 化解農產品市場扭曲的現實困境。
以農業收入保險為例, 比較完善的農收入保障體系如下: (1) 目標收益=目標價格×預期單產, (2) 正常年景預期收益=預期市場價格×預期單產, (3) 農業保險保額, (4) 農業保險保障收入= (3) -免賠額。各部分關係如圖2所示。
圖2 農業保險與農業補貼政策互補的收入保障框架
(二) 建立面向農業經營主體的分層次的農業保險產品體系
農業保險產品供需不匹配是制約農業保險發展的重要問題。家庭特徵、參保意願、風險承受能力、經營規模、保費支付能力、農業收入佔家庭收入比重等不同的農業經營主體對農業保險的要求存在明顯差異。在不強制農戶參保的情況下, 農險公司聯合地方政府從服務農業生產的角度, 從滿足不同農業經營主體的投保需求著手, 建立分層次的保險產品體系是提高農業保險覆蓋率、強化農業安全網的具體措施之一。
至今全國各地已經試點實施了多個險種, 這些險種已經基本覆蓋了世界範圍內主流的農險險種。如何將不同險種、不同保障水平、不同費率補貼比例搭配出滿足不同生產經營主體複雜的參保需求的農業保險產品體系是一個系統工程, 是下一步工作的重點之一。
(三) 建立指向明確、目標精準的保險補貼體系
一刀切的保費補貼辦法無法實現效用最大化, 未來農業保險體制發展過程中應逐步建立差異化的農業保險保費補貼體系。當前我國的政策性農作物保險保費補貼顯示出一定的差異性, 但是差異化程度有限。
要通過補貼差異化、指向性體現出補貼的精準性。這裡的補貼差異化不僅僅是地區間補貼差異化、也不限於產糧大縣、特色險種, 而是更大意義上的差異化。未來我國必將建立面向不同農業生產經營主體的分層的農業保險產品體系, 對於保障程度不同的農業保險產品可以給以差異化的補貼。規模不同、性質不同的農戶積聚的農業生產風險不同, 對農業保險的態度也不同。對於性質不同的農業生產經營主體可以給以差異化的補貼, 如小規模生產者給以更高比例的補貼。
農業保險經營主體在不同的風險區內推廣農業保險, 面臨的風險程度不同, 可得的利潤也不同, 應當給以差異化補貼。農業保險補貼的公平性不應當體現在所有的生產者均給以相同比例的補貼, 而應當體現在對風險水平相同的保障對象給以程度對等的補貼。這樣可以有效減少農業保險經營主體的尋租現象。
對政策性農業保險銷售公司實行差異化的運營費用補貼。不同的風險區域內農業保險公司展業、經營耗費的管理及運營成本不同。南北方不同區域的人均耕地面積不同, 經濟發展水平不同、自然稟賦不同的地區開展農業保險的費用也不同。建議針對展業的難易程度、管理運營費用的實際發生水平實行差異化補貼政策。
(四) 合理監管, 建立有序競爭的農險經營體系
按照《農業保險條例》農業保險市場上的經營主體應當按照市場運作的方式進行經營, 到2016年農險市場上的農險經營主體已經達到34家。農業保險市場各家商業保險公司實際上群龍無首、無序競爭。
地方政府支持並依靠商業保險公司推廣農業保險, 但政府有關農險管理部門缺乏專門的農險知識、在制度農險條款、費率等方面缺乏經驗, 難免受保險公司的影響。未來將有更多的保險公司加入農險經營隊伍, 如何調動保險公司的積極性發展農業保險、如何更有效的分配農險補貼款、如何引導保險公司建立面向農業生產經營主體的多層次保險產品體系, 僅依靠地方政府及地方農險管理部門並不能達成目的。
通過合理監管建立有序競爭的農險經營體系對減少市場尋租行為、促進農業保險健康有序發展作用重大。方案之一是建立全國統一的農險經營管理機構, 專門處理農業保險產品制定, 並管理全國農業保險業務的經營。
(五) 健全政府支持的農業巨災風險分擔機制
農業風險的系統性風險可能帶來巨災風險, 對商業保險公司來說損失無法預先確定的風險是不可保的。在我國較完善的農業巨災風險分擔機制, 應當重點包括以下幾個層次: (1) 較低程度的大災風險保險公司自擔 (如200%以下的損失部分) ; (2) 再保險公司承擔較高程度的巨災風險, 但有清楚的上限 (如500%) ; (3) 政府兜底再保險公司不予以承保的巨災風險 (如500%以上的損失部分) 。
有必要將農業風險中的巨災風險抽離出來, 建立專門的農業巨災保險, 為提高農業保險的可保性及多層次的農業保險產品體系奠定基礎。
加快建立農業巨災風險基金。以農共體為主導的農業保險再保險市場已經具備了較強的巨災風險分散能力, 但是當保險保額增加、覆蓋風險增加價格風險時急劇增加的巨災風險勢必極大增加農共體的壓力。而保險經營機構計提的大災準備金數量有限, 無法滿足巨災風險分散需求。巨災風險基金是巨災風險分散體系的重要組成部分, 也是建立農業巨災保險的基礎。通過建立全國性的農業巨災基金將巨災在全國範圍內分散, 有利於減少保險公司展業過程中的逆向選擇問題, 也為政府兜底巨災風險奠定基礎。
(六) 加快建立農業保險數據庫
產量、價格、有關氣象數據等原始資料的缺乏對科學釐定農業保險費率起到制約作用。因為不同的區域可能有不同的自然條件, 可能產生不一樣的風險損失, 為了增加作物保險費率的精確性以及適應性, 選擇較小地域進行保費釐定更具有適用性和實用性。國家統計局以及各地方統計局所公佈的統計數據多為省或市級, 在一個市的範圍內可能出現幾種不同的農業風險區域。如何獲取更小區域更長時間跨度的作物單產以及價格序列是進行農業保險風險區劃、農險產品費率釐定的瓶頸。
協調農業保險有關部門, 彙總現有並進行相應調整使其滿足農險開發需求, 是農險發展必須解決的問題。只因缺乏全國性的農險機構, 政策性農業保險發展至今仍無機構牽頭建立數據蒐集平臺, 數據的缺乏勢必影響農業保險發展進程。
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