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丁韶彬：美國對外援助的戰略功能——以特朗普政府援外政策爭論為背景
作者：丁韶彬；陝西師範大學哲學與政府管理學院教授
內容提要
二戰結束以來，美國政府大部分時期視對外援助為國家利益之有效和必要工具，國會參眾兩院和共和、民主兩黨也對此形成基本共識。特朗普政府出於“美國優先”理念和對軍事實力的信奉，試圖在減少赤字的同時增加國防投入，多次提出削減援外等領域預算的方案，但在美國各界的多數反對和批評下，沒有獲得國會的支持。美國社會對於對外援助政策功能的普遍認同，對理解對外援助的本質，具有重要的啟示意義，即維護必要的政治聯盟、促進投資和貿易等經濟利益，塑造負責任大國形象，與外交和其他途徑相配合增加廣泛的國家利益，都使適度規模的對外援助成為必要。
關鍵詞
對外援助；國家利益；特朗普政府
作者系陝西師範大學哲學與政府管理學院教授
文章原載於《當代世界》2018年第11期，註釋略
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.11.005
特朗普當選美國總統後，原先的競選口號“美國優先”（America First）和“使美國再次強大”（Making America Great Again）成為其執政理念。在這些理念指引下，特朗普政府宣佈退出氣候變化《巴黎協定》後又宣佈有條件重返，宣佈退出《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）後又下令研究重返，指責並要求盟國分擔義務和費用，對中國發起規模空前的“貿易戰”，斷然承認耶路撒冷為以色列首都，不承認伊朗核問題全面協議等等，都成為備受國際社會關注的議題。
2017年3月16日，美國總統行政辦公室發佈了《美國優先：使美國再次強大的預算大綱》（以下簡稱“預算大綱”）。此後，美國政府又先後於2017年5月和2018年2月向國會提交了2018財年和2019財年的聯邦預算。以上三份文件都對對外援助等外事預算進行了大幅削減，由此引發美國社會的持續爭論和關注。相較於前述其他議題，削減援助預算所引發的政策爭論，並沒有引起多少國際關注。然而，分析這一爭論的內容，有助於理解對外援助的一般功能及其在美國對外關係中的地位。在中國不斷增加對其他發展中國家援助和經濟投入的背景下，美國關於對外援助問題的爭論，對理解當前中國的對外援助具有重要的啟示意義。
美國對外援助實踐的
歷史演進
第二次世界大戰後，對外援助成為美國對外政策的一個重要工具。自杜魯門政府實施在當代國際關係中具有重要歷史影響的“馬歇爾計劃”和“第四點計劃”以來，美國曆屆政府都創設了大量影響深遠的對外援助賬戶和項目。例如，艾森豪威爾時期的“糧食和平”(Food for Peace)項目；肯尼迪時期的和平隊（The Peace Corps）項目——這一時期美國國會制定了《對外援助法》，成立了美國國際開發署（USAID）；尼克松時期的泛美基金（IAF）項目；卡特時期的美國非洲開發基金會（USADF）；冷戰結束後老布什政府的“支持東歐民主”(SEED) 賬戶，聯合國“千年發展目標”；“9·11”事件之後小布什政府的千年挑戰賬戶（MCA）和抗擊全球艾滋病倡議（GHAI）；奧巴馬政府的三個總統政策倡議：全球饑荒和糧食安全倡議——哺育未來（FtF）、全球健康倡議（GHI）以及全球氣候變化倡議（GCCI），等等。所有這些舉措在美國對外援助史上都非常引人注目。
美國對外援助的一個重要和突出的總體特徵是，儘管不同時期的政府或國會對於對外援助的重視程度有所差異，但自杜魯門以來的多數美國政府都把對外援助視為直接或間接服務於國家安全的對外戰略工具。早在1950年，美國國家安全委員會68號文件（NSC-68）就強調“馬歇爾計劃”和“第四點計劃”等對外援助項目的戰略意義，並提出進一步增加對外援助支出的政策建議。其後，里根政府在1987年美國曆史上第一份《美國國家安全戰略》報告中，把對第三世界援助政策、防務政策與國際經濟政策概括為遏制戰略的三要素。1988年的《美國國家安全戰略》報告也強調，對外援助“促進了重要的國家利益，幫助在全世界傳播美國的價值觀和原則”，“美國的援助項目代表了高槓杆的投資，以相對較小的支出取得很大的回報”。老布什政府在1990年和1991年連續兩份《美國國家安全戰略》報告中也強調對外援助的重要性，並在後一份報告中提出對外援助是美國對外政策的一個至關重要的工具。小布什政府2001年9月的《美國國家安全戰略》，則第一次把發展（即援助）與防務和外交併列為國家安全三大支柱，即所謂3D戰略。而奧巴馬政府除了在《美國國家安全戰略》報告中強調發展的重要性，還制定了美國曆史上唯一一份《四年外交與發展評估》（QDDR）報告，該報告題為“通過民事力量領導”（Leading Through Civilian Power），強調外交和發展等民事因素與防務的同等重要性。此外，奧巴馬還簽署了美國第一份國際發展政策文件——《全球發展總統政策指令》（PPD），提出要把發展提升為“美國權力的一個核心支柱”，使發展、外交和防務成為不可分割的整體，共同促進美國國家安全。
當然，美國國內也有過多次對於對外援助政策的批評和爭議。這些批評和爭議甚至導致援助預算的削減，比較典型的是從冷戰結束前的1986年到2001年“9·11”事件爆發前的十幾年間。里根在1988年1月的《美國國家安全戰略》報告中就抱怨：“雖然聯邦預算總體上有所增長，但1986財政年度的對外援助減少了29%，1987財政年度又減少了11%，1988財政年度又面臨削減。現在，安全援助賬戶已經大大低於維持國家安全利益所必需的水平。”克林頓政府時期，由於冷戰的結束，美國孤立主義力量抬頭。國會輕視多邊機構，遲遲不批准拖欠的聯合國會費，對美國在國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行中所承擔的經費份額也非常不滿。國會中的主導觀點認為，對外援助作為國家安全戰略工具的意義已經減弱，這導致包括對外援助在內的政府對外事務撥款連年下降，1996—1997財年甚至達到歷史的最低值。由於對外援助的減少，美國第一經濟援助大國的地位竟在1989年和1993—2000年間被日本取代。但其後，美國對外援助支出在小布什時期迅速恢復，並實現了倍增，達到年均500億美元左右的水平。奧巴馬政府時期也維持了這一支出水平。
根據美國國際開發署公佈的最新數據，二戰結束以來，1946—2016財政年度，美國提供對外援助總計11743.2萬億美元，其中經濟援助7933.4億美元，佔67.6%；軍事援助3809.8億美元，佔32.4%。2016財年，美國共有19個聯邦機構通過74個賬戶提供了494.7億美元的對外經濟和軍事援助；全部19個機構通過67個賬戶提供了近340.2億美元的經濟援助，其中國務院和國防部還通過7個軍事援助賬戶提供了超過154.5億美元的軍事援助。
特朗普把援外資源與安全或國內福利對立起來，削減援外預算以補充國防支出，其背後的理念是美國優先和對軍事力量的信奉。圖為2018年10月22日， 在美國首都華盛頓，美國總統特朗普離開白宮前接受記者採訪，並表示美國將中斷或大幅削減對洪都拉斯、危地馬拉和薩爾瓦多三國的援助。（圖片來源：新華社）
特朗普政府的
援外預算削減計劃
2017年3月16日，特朗普政府發佈《美國優先：使美國再次強大的預算大綱》。在致國會的信中，特朗普強調，政府將“重新把促進美國人民的安全置於優先位置”，預算大綱的核心是“在不增加聯邦赤字的情況下重建美國的軍事力量”。為此，國防支出將大幅增加540億美元，同時大幅增加司法部和國土安全部移民執法預算以及應對暴力犯罪等涉及國民、社會和國家安全的相關經費支持。
顯然，在不增加赤字的情況下增加安全預算，必然導致其他方面預算的減少，其中國務院、國際開發署和財政部國際項目是削減最多的領域。在預算大綱中，特朗普提出了許多實際上減少美國國際責任的預算計劃，如減少對聯合國及其附屬機構的支持，包括減少對聯合國維和行動和其他國際組織的援助；終結氣候變化倡議項目的援助；把一些軍援從無償援助改為貸款，允許受援國用美國援款購買美國武器；減少對包括世行在內的多邊發展銀行的資助。同時，以提高援助資金效益為由，特朗普提出終止或減少一些重複資助的項目，如終止緊急難民和移民援助賬戶；終止重疊的維和和安全能力建設及重複的應急項目，如綜合危機基金（Complex Crises Fund）；對通過其他渠道也能夠獲取資金的組織和項目，如東西方中心（East-West Center），也將停止支持。此外，大綱突出了美國的戰略利益，把經濟和發展援助重新聚焦於對美國最具有戰略重要性的國家。
基於預算大綱的理念和思路，2017年5月23日，特朗普政府向國會正式提交了其首份聯邦預算——2018財年預算請求，其中要求為“國務院、對外事務及相關項目”(SFOPS)提供財政支持420.5億美元，含對外援助270.5億美元，比奧巴馬時期的2017財年授權撥款分別減少了30%和35%。不過，在眾參兩院於2018年3月先後通過並經特朗普簽署生效的《2018財年綜合撥款法案》中，國會實際批准了541.8億美元的對外事務經費，其中對外援助399.2億美元，比2017財年實際分別減少6.1%和4.2%。此外，從最終的2018財年撥款法案的文本內容來看，國會還是為2017年相同的賬戶提供對外援助撥款。特朗普的許多援外改革計劃，如停止資助綜合危機基金、把運行數十年的經濟支持基金（ESF）與相關項目整合為經濟支持和發展基金（ESDF），都沒有獲得國會的支持。
2018年2月12日，特朗普政府向國會提交了其任上的第二份聯邦預算——2019財年聯邦預算，“國務院、對外事務及相關項目”預算經費再一次被削減至418.6億美元，其中對外援助286.0億美元，分別比2018財年國會撥款減少22.7%和28%，並且第一次取消了自2012財年開始包含在這一部分預算中的海外應急事務（OCO）資金預算請求。不過，在兩院的撥款委員會分別於2018年6月和7月通過的法案中，國會對這一部分的經費支持仍維持在2018財年的水平。
從特朗普政府提交的預算大綱以及兩個財政年度的預算請求來看，其大幅削減援助預算，取消和合並相關援助賬戶，尤其是減少發展援助和對多邊機構的資助，固然有提高援助效益的考慮，但實際上涉及一個根本的問題，即依靠什麼來保障國家安全？主要靠軍事力量，還是軍事與民事（外交和發展合作）並重？“9·11”事件以來，小布什政府和奧巴馬政府選擇了後者，兩屆政府都把發展合作（對外援助）、外交與防務並重，並將它們視為國家安全的三個支點。特朗普則更為強調美國面對的世界充滿安全挑戰，他把軍事力量視為國家安全的根本保證，並否認對外援助和外交的安全功能。
美國對外援助的戰略功能：
政策爭論
目前來看，儘管特朗普政府多次提出削減對外援助支出的計劃和預算，但並沒有獲得美國國會的支持。不過，由削減援外預算引起的關於對外援助功能和本質的爭論，則更具有啟示意義。總體來看，支持削減者勢單力薄，而反對削減者人多勢眾。
特朗普削減預算的支持者多為保守主義智庫人士，包括從徹底批判對外援助的激進人士到認為需要改革對外援助以有效服務美國國家利益的溫和派。2017年7月發表在美國外交協會（AFSA）主辦的《外交》雜誌上的一篇文章，代表了對外援助的激進批評聲音。文章作者托馬斯·迪西特（Thomas Dichter）曾在60多個發展中國家從事了50年國際援助工作，曾任和平隊志願者和國別主任，後來在多個非政府組織從事發展項目的研究和諮詢工作。迪西特列舉了20世紀70年代以來對於對外援助的各種批評，認為每個國家的發展取決於自身的文化、社會和政治特性；援助不僅對於發展是無效的，還造成了許多國家的援助依賴。那麼，國際援助產業為何不減反增？作者的答案是，“對外援助已經成為一個大產業，一種援助產業複合體（Aid-Industrial Complex），它以‘銷售’為核心衡量標準，自利使變化不可能發生：事實上，自利阻止了變化”。因此，作者主張把人道主義援助與發展援助分離，減少發展援助。如果考慮到這篇文章發表的刊物和時機背景，那麼可以說其觀點呼應了特朗普削減援外預算的理念。
溫和派中比較典型的是美國傳統基金會（The Heritage Foundation）的觀點。早在總統選舉啟動前的2016年2月23日，傳統基金會就公佈了一份題為《2017聯邦預算平衡大綱》（Blueprint for Balance：A Federal Budget for 2017）的建議報告。該大綱提出的基本理念和許多建議均在特朗普的預算大綱和預算請求中有所體現。例如，這份大綱建議：終止浪費和重複的項目；充分資助國家安全，加強國防；10年內，減稅1.3萬億美元，減少支出10.5萬億美元，減少赤字9.2萬億美元。在“國務院、對外事務及相關項目”部分，該大綱的建議主要包括：終結海外投資公司，撤銷美國貿易和發展局，取消對聯合國開發計劃署、聯合國人口基金、氣候變化《巴黎協定》、全球環境基金、聯合國政府間氣候變化專門委員會等多邊機構的資助，禁止對聯合國教科文組織的資助，反對國際貨幣基金組織改革，加大對國際組織的監督力度等。大綱中提出的減少對多邊機構的資助、強化預算平衡、加強國防經費預算等建議，在特朗普的預算方案中都得到了充分體現。需要指出的是，傳統基金會2018和2019財年的財政建議報告依然沿用了2017財年報告相同的標題、核心觀點，以及基本相同的具體建議。概而言之，至少在減少援助、強化軍事、減少對多邊機構的資助和美國的國際責任、重組援外機構等方面，傳統基金會為特朗普政府提供了重要支持。
然而，反對特朗普政府削減援助預算的陣營力量明顯大得多，他們來自前國家政要、國會議員、發展領域的非政府組織、著名學者，乃至普通公眾。早在2017年2月27日，121名美國退役將軍致信國會兩院和兩黨領袖，表達他們加強外交和發展與加強防務對確保美國安全同樣重要的信念，敦促國會“確保用於國際事務預算的資源與我們面對的不斷增長的全球威脅和機會同步增長。現在不是退卻的時候”。而創設總統艾滋病緊急救援計劃（PEPFAR）等多個援助項目的美國前總統小布什也反對削減。他在2017年4月13日接受採訪時說，繼續對外援助“既符合美國國家安全利益，也符合美國的道德利益”。同年4月26日，九名美國前駐聯合國大使致信美國國會領導人，呼籲維持對聯合國及其機構的資金支持。曾於1993—1996年出任美國駐聯合國大使的奧爾布萊特（後擔任國務卿）直言，削減聯合國預算，將會損害美國國家利益。此外，100多名宗教領袖也致信國會，反對削減援外預算。他們在信中說，“我們感謝美國的全球發展和外交項目，這些項目拯救了生命，保護了宗教自由，也維護了美國的安全”。
美國重要智庫對外關係協會（CFR）的一篇文章則從國際競爭的角度稱，特朗普削減對外援助預算，在南亞和中亞向中國的影響力敞開了大門。文章認為，按照特朗普的援助方案，美國在中亞地區的援助資金將大幅減少，但與此同時，中國正在迅速增加對整個地區的援助，尤其是看得見的基礎設施項目援助，這將使美國處於不利地位。“一帶一路”倡議擴大了中國在中亞五國的影響，並使華盛頓處於競爭地位。更為貧困的南亞地區，接受美國醫療援助項目更為廣泛，而特朗普大量削減全球衛生預算，將給該地區應對各種疾病、改善營養、提升健康帶來巨大挑戰。另外，在美國計劃減少援助時，中國正在努力擴大在印度洋的覆蓋範圍和影響力，加強與斯里蘭卡和馬爾代夫等各國的援助關係，使之成為印度洋的主要外交和經濟夥伴。
著名國際關係學者斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）在《美國利益》上撰文，強調對外援助對於美國應對安全挑戰的意義。他指出，國防經費已經是對外事務經費的15倍，雖然強大的軍事力量對於解決美國面臨的一些安全挑戰至關重要，但是對於防範跨國恐怖主義、流行性疾病和大規模移民的影響等重要挑戰，僅靠國防部的資源無法得到充分解決。克拉斯納認為，對外援助具有非常多的功能，從或多或少的直接賄賂，到支持不那麼有吸引力的外國統治者以某種方式助益美國利益；從建設國家能力，到幫助選定的國家走上鞏固民主的道路等，這些都可以有效應對對美國國家安全構成威脅的非傳統挑戰。
概而言之，美國國內反對削減援助預算的聲音遠遠大於支持者，這使得特朗普的削減計劃連連受挫。不過，特朗普政府極有可能在其今後任期內的財年預算中繼續推動削減援助預算的方案，鬥爭似乎還要繼續下去。
結 語
特朗普把援外資源與安全或國內福利對立起來，削減援外預算以補充國防支出，其背後的理念是美國優先和對軍事力量的信奉。其政策的支持者或者出於與特朗普相似的理由，或者認為援助無助於受援國的發展。其政策的反對者，即援助的支持者，實際上來自兩個視角：美國利益視角和國際主義視角。美國利益視角的援助支持者，強調援助對於美國本國安全、政治或經濟利益的重要性；而國際主義視角的援助支持者，強調援助為受援國所必需。正如特朗普削減援助預算引起的政策爭論所顯示的，除了發展和慈善領域的非政府組織和宗教界人士主要基於國際道義和受援國需求考慮外，削減援助預算的其他反對者或援助支持者都是以維護美國國家利益為出發點的。美國利益視角強調援助為國家利益所必須，是一項必要的戰略支出，其功能為軍事實力所不可替代。從這種視角來看，即使對外援助沒有促進受援國的發展及其人民的福祉，也維護和增進了美國的利益，它就是必要的。
實際上，各大國對外援助政策的變動——無論大規模削減還是增加，都會引起爭議。美國關於援助政策爭議的一個重要啟示在於，一個在全球有廣泛影響和利益延伸的國家，不應當把援助支出與其他支出和國內福利對立起來，也不應僅僅從援助對受援國的發展效用來考量援助的必要性和有效性。維護必要的政治聯盟、促進投資和貿易等經濟利益，塑造負責任大國形象，與外交和其他途徑相配合增加廣泛的國家利益，都使適度規模的對外援助成為必要。
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