第三屆野三坡中國論壇於 2018 年 9 月 15- 16 日在中國·河北·野三坡舉行，主題為提升城市競爭力 。
深圳市委原常委、副市長張思平出席並演講，題目為《改革政府配置資源方式，發揮市場決定性作用》。
其表示城市競爭力最重要的還是有一個公平競爭的市場環境，一個比較完善的市場機制。
僅靠領導的重視，靠環境的整治，靠審批效率的提高，這個城市的競爭力和營商環境是不可以的。
怎麼樣建立公平競爭的市場環境呢？張思平認為，最重要的就是處理好政府和市場的關係，國企和民企的關係，要發揮市場配置資源的決定性作用。
以下為演講實錄：
張思平：
謝謝馬市長，謝謝韋教授，也感謝剛才做演講的袁司長。
我認為，不管是提升城市競爭力，還是改善營商環境，從目前我國城市發展的階段來看，最重要的是城市能夠給企業創造一個公平競爭的市場環境，建立一個比較完善的市場機制。
提升城市競爭力，改善營商環境，不僅僅是靠領導的重視，靠環境的整治，靠審批效率的提高，這些雖然都是重要的，但不是根本的，是不可持續的。
深圳這些年來幾乎沒有在國內外招過商，但是大量的生產要素依靠市場的力量聚集在深圳，是深圳的公平的市場環境和完善的市場機制，造就了深圳的輝煌和巨大成就。
怎麼樣才能建立公平競爭的市場環境和完善的市場機制呢？
我認為最重要的是處理好政府和市場的關係，國企和民企的關係。
對此中央高度重視，在十八屆三中全會明確指出要發揮市場配置資源的決定性作用。
國務院也多次提出，要簡政放權，要割政府身上的肉，黨中央國務院也發佈了《關於創新政府配置資源方式的指導意見》。
經過幾年的發展，應當說我們取得了一些成績，但我們是否做到了市場在資源配置中起到決定性作用了呢？我認為還要具體問題具體分析。
我藉此機會，就改革政府配置資源方式，發揮市場決定性作用，講三個方面的內容，即七種資源，四個判斷，五項改革。
第一個是政府手中掌握著的對企業經營有重要影響的七種資源。
在計劃經濟條件下，政府掌握著經濟社會發展的一切資源。
國有企業是政府部門的附屬物，政府通過對國有企業配置各種資源，以實現經濟社會發展為目標。
在這種體制下國企本質上成為政府配置資源的工具和載體，不可能成為市場競爭的主體。
改革開放四十年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，政府對經濟的管制逐步放鬆，政府手中掌握的資源配置的權力結構也在不斷變化。
一方面，與傳統計劃經濟體制相比，政府直接分配資金、勞動力、生產資料等各種生產要素的權力在不斷縮小；
在這些領域中資源配置的市場化程度在不斷提高，市場在配置資源中的作用在不斷加大。
與此相適應，國有企業也逐漸成為市場經濟的主體，國有企業作為政府直接配置生產要素資源的工具載體作用也在弱化。
但從另一方面來說，雖然政府手中直接掌握並通過國有企業這個平臺和工具直接或間接配置的要素減少了；
但政府權力結構和資源結構也隨之變化，國有企業作為政府配置資源的工具的作用，以及政府通過資源配置對國有企業發揮的影響反而強化了。
現階段政府手中掌握的對經濟發展具有重要影響的行政資源、經濟資源、自然資源和社會資源等，除了極少數通過市場機制配置外，絕大多數直接或間接通過國有企業這個載體、平臺和工具進行配置。
國有企業仍然是很多領域政府配置資源的工具和載體，並沒有像其他所有制企業一樣，平等地從市場獲得各種資源，成為公平競爭的市場主體。
具體說來，從對國有企業經營發展有重要影響的角度來看，政府手中這些資源大體上可分為以下七大類。
一是具有網絡性質的自然壟斷資源——
主要包括：路網、供水網、電網、管網、信息網、頻譜等。
這些壟斷資源基本上由政府直接無償用行政手段分配給國有企業，使國有企業處於獨家壟斷或寡頭壟斷地位，從而形成國有企業巨大的壟斷利潤。
這些具有自然壟斷性質的國有企業形成的超額的壟斷利潤，構成國企尤其是央企利潤總額的相當大比例。
更為突出的是，這些國有企業不僅佔據了某些自然壟斷行業，而且還利用其壟斷地位，將上下游產業鏈的關聯產業、企業結合在一起，形成縱向、橫向高度一體化的壟斷大企業集團。
二是以土地開發利用為主體的自然資源——
自然資源基本上屬於國家所有，各級政府處於絕對壟斷地位。
在計劃經濟條件下，土地為國家所有，國有企業利用的土地基本上是行政劃撥，沒有價格和價值，不反映企業的成本和效率，並且在土地利用數量上基本上是充足的。
此後，隨著房地產價格的暴漲，土地成為影響企業發展和增加政府收入、促進地方經濟增長的最重要的資源和要素。
與使用權有關的一系列土地出讓的數量、方式、價格，以及土地和城市規劃確定、功能調整、容積率變化等都成了影響企業發展的最重要的要素，成為政府手中掌握的最重要的經濟資源。
這些年來，各級政府除對部分與房地產開發和產業發展有關的土地資源，利用市場機制採取招拍掛的方式外，對絕大多數的國有土地資源都以行政劃撥或協議轉讓方式配置給了國有企業，使國有企業坐地分享了土地和房地產價格暴漲的巨大紅利。
這些土地資源成為國有企業資產總額的重要組成部分和國有企業利潤的主要來源。
除土地資源外，石油、天然氣、水資源等自他各類自然資源，絕大多數也是由政府以行政手段方式配置給國有企業並長期無償佔有使用。
三是與市場準入有關重要行業的特許經營權——
政府掌握的特許經營權：
既包括一些特殊行業的經營牌照，如銀行、保險、證券、電信；也包括與特許經營資格、經營範圍有關的行業資質，如基礎設施、公共事業領域等，以及包括准入資格在內的各種各樣的行政許可。
既包括類似銀行、保險、證券、電信等由國家主管部門行政審批的重要產業的進入資格和行政許可；也包括各級政府掌握的基礎設施、公共事業領域的特許經營權。
目前，從國務院有關部門到地方各級政府手中掌握著對企業經濟發展有著重大影響的大量的營業執照、行業資質和行政許可。
比如，從事金融、保險、證券等特殊行業的經營，必須經國務院有關部門直接審批，領發特別營業執照。
在當前市場經濟不完善的大環境下，這些特殊經營許可和行業資質，不僅成為政府手中掌握的重要權力，而且成為企業主要是國有企業發展的重要資源。
而部分企業包括一些國有企業取得這些經營許可和資質後，通過有形或無形的市場，實際上使這些特殊經營許可和行業資質也形成特殊的市場價格，變成了企業巨大的有價的財富和特殊利益。
政府掌握的這些重要行業的特許經營權，除了少數民營企業通過不同方式取得外，絕大多數都通過各級政府的行政許可，無償配置給國有企業；
使國有企業在這些重要行業處於壟斷或絕對的優勢地位，構成國有企業的重要組成部分，也是國有企業壟斷利潤的重要來源。
四是政府掌握的投資資源——
政府手中的投資資源，包括直接全額投資、合作投資（PPP）、投資項目的代建代管等方面。
在計劃經濟條件下，政府將財政資金無償直接分配給國有企業，由企業投資形成企業的固定資產和生產要素。
隨著政府職能的調整和市場經濟體制的逐步確定，雖然政府改變了傳統的將財政資金直接分配給企業進行投資的方式，但是在其掌握的投資資源的配置方面，政府仍然將國有企業作為配置投資資源的載體、平臺和工具。
政府每年大量的投資資源，或者由國有企業代建代管，造成這些投資和資產名義上是政府的，實際上是國有企業使用和經營管理的；
或者作為政府投資的資本金，直接注入國有企業，形成國有企業的投資項目和固定資產；
或者採用政府平臺投資公司的方式，建設項目名義上由企業向銀行貸款建設，實際上是政府提供資源進行擔保或信用擔保，政府最終承擔無限責任；
或者採取 PPP 的方式，使政府大量的合作項目，名義上是吸引社會投資經營，但實際上主要由國有企業來投資，而國有企業投資的背後，是政府的信用擔保和對未來收益的固定回報；等等。
通過這些不同的方式，政府將這些投資資源，都直接或間接地配置給國有企業，構成國有企業發展的主要資源和要素，使國有企業從政府投資資源中獲得重大的經濟利益。
五是政府掌握的龐大的產業基金和投資基金資源——
這些年來，政府開始用財政資金直接進入經濟領域，參與市場競爭。
政府進入經濟領域方式除了直接通過國有企業、平臺公司投入具體項目外，相當部分以設定投資基金或產業發展基金的方式介入市場競爭。
大量的產業基金和投資基金由政府直接成立的基金公司、投資公司來管理，這些基金公司、投資公司由於遊離在國有資產管理體制之外，由財政等部門直接管理。
從經濟效益以及對政府產業政策的落實的促進效果來看，可能比直接委託國有企業控股的投資公司或基金公司來管理更差。
六是政府掌握的價格資源——
政府手中的定價權力以及對企業直接和間接的價格補貼，本質上應該不屬於企業資源要素，但在實踐中它是決定一些企業經營盈利最重要的因素。
隨著幾十年來經濟體制和價格體系的改革，大部分商品價格已經放開，價格由市場決定，但是在基礎設施、公共服務和壟斷行業，政府仍然掌握著價格制定和價格補貼的權力。
由於壟斷行業中以國有企業為主，基礎設施領域中國有企業是主要參與者，公共服務的提供者也主要是國有企業，因此，參與政府定價的企業主要是國有企業。
政府的定價水平和標準通常大大高於企業的合理成本加平均利潤的水平，這使得國有企業會獲得更多的超額利潤。
在政府價格補貼方面，這些年政府對公用事業除了採取直接的公開的價格補貼外，還更多地採取了對國有企業在土地供應、地價減免、財政專項、銀行貸款等多方面綜合性補貼、支持和補償。
從而形成了這些國有企業特殊的超額的利益來源。
七是政府直接和間接掌握的龐大的國有資產資源——
本來國有企業的經營性國有資產，應該按照政企分開、政資分開的原則，由國有企業按照市場配置資源的原則，追求最大的經濟社會效益。
但近幾年，隨著政企關係的反覆，政府對國有企業資源配置的支配和主導作用加大，從一定意義上講，國有資產本質上已經成為政府配置資源的重要組成部分。
2017 年中央發佈的《關於創新政府配置資源方式的指導意見》中，明確把金融類和非金融類經營性國有資產列入創新經營性國有資產配置方式範圍之內，作為
創新政府配置資源的重要領域。
從實踐來看，政府直接和間接主導國有資產配置的領域大體上有四類。
一是國有銀行、證券、基金等國有控股的金融機構。
國家和地方政府對這些金融機構的資源配置尤其是銀行貸款有相當大的支配力和影響力。
這種支配力和影響力通常採取不同的方式，有的是給銀行直接下達貸款指令；
有的是採取召開協調會的方式，給銀行施加壓力；
有的採取用財政、土地等資源給銀行以適當補償的方式，引導銀行按政府的指令落實貸款指標；
有的以政府的信用給銀行擔保，承擔銀行貸款的風險。
這既給國有金融機構的擴張提供了強有力的支撐，又給國有金融機構帶來了很大的金融風險。
政府對銀行的干預，一方面給國有企業經營發展提供了金融保障，使國有企業比民營企業從國有銀行獲得數量更大、利息更低的資金，形成國進民退的發展格局；
另一方面也促使國有企業高負債率的形成，阻礙了有進有退的國有經濟佈局調整，使一些殭屍企業或大量的低效率的國有企業長期滯留下來，給國民經濟健康持續發展帶來長遠的不利影響。
二是納入國有資產管理部門的龐大國有資產。
這些多年積累下來的數量巨大的經營性國有資產，除了部分競爭性國有企業根據市場規律配置外，其餘實際上成為政府推動經濟發展、落實產業政策等的工具和平臺政府通過不同方式實際上支配著國有資產的配置和使用。
其中包括對一些重要基礎設施、公共事業、重大建設項目以及帶有政治性的項目，政府通常直接發出指令，國有企業按照政府的計劃投資建設。
對政府的一些形象工程、面子工程、扶貧工程、對口支援工程以及援外工程，國有企業通常按照政府的指令，不計成本，不計回報，不折不扣地貫徹落實上級的政治要求。
三是政府直接舉辦的以融資為主要內容的各類投資平臺公司。
這些平臺公司實際上是政府職能的延伸，是政府配置資源的直接平臺，這些投資平臺的負債基本上是政府的直接負債。
四是近幾年政府以各種理由直接舉辦的遊離於各級國資委之外的各類國有企業。
這些年來，政府採取不同方式，通過國有企業這個平臺、載體、工具、抓手，用行政手段直接或間接地配置了龐大的經營性的金融類和非金融類的國有資產。
一方面使國有企業成為政府推動經濟增長的抓手和行使經濟社會職能的工具；
另一方面，也使國有企業從政府掌握的行政權力和行政資源、經濟社會資源中獲得巨大的經濟利益，使其在相當多領域處於壟斷和優勢地位。
上述政府掌握的七個方面的資源配置，從進一步完善社會主義市場經濟體制和市場機制的要求來看，從國民經濟發展的全局、長期、根本的要求來看，都應該通過市場機制發揮市場配置的決定性作用。
但事實上，各級政府在實踐中將這些大量的資源通過不同的方式基本上都配置給了國有企業，使國有企業成為政府用行政手段配置資源的工具、平臺、載體；
扭曲了資源配置在政府、市場、企業之間的關係，背離了政府調控市場，市場引導企業的市場經濟調節模式。
這一方面形成了國有企業的市場壟斷地位和不公平競爭的環境，妨礙社會主義市場經濟體制的完善和市場機制的發揮；
另一方面還鼓勵國有企業憑著特殊的地位和政府的政策，盲目擴張，擠佔了民營企業的發展空間，形成國有經濟佈局不合理、產能過剩、「國進民退」的格局，給國有企業發展帶來長遠不利影響。
與此同時，國有企業靠政府的資源優勢取得的經營業績和資產增值，掩蓋了國有企業在經濟效率、經營成本、體制機制等方面存在的問題，不利於促進國有企業內部機制的改革。
基於以上分析，我有四個判斷：
第一，政府手中掌握的資源對經濟發展的影響力並沒有減少。
雖然與過去相比，政府直接分配的生產要素的各種權力在不斷縮小，資源配置的市場化程度在不斷提高，市場在配置資源中的作用在不斷加大；
但是在市場經濟發展過程中，政府仍然掌握著影響經濟發展的上述七大類資源，這些資源對經濟發展全局，對產業發展方向，仍然起著重要作用。
第二，政府主要通過行政手段配置資源的方式並沒有多大的轉變。
近些年，雖然政府不斷放款管制，簡政放權，對部分資源也通過招拍等方式轉讓，但對影響全局的資源仍通過行政手段進行配置，而通過市場進行資源的配置仍在探索之中。
第三，政府把國有企業作為資源配置的工具，將資源主要配置給國有企業的格局基本上沒有改變。
與過去相比，國有企業作為政府直接配置資源的工具載體有所弱化，但政府手中掌握的對經濟發展具有重要影響的行政資源、經濟資源、自然資源和社會資源等，除了極少數通過市場機制配置外，絕大多數直接或間接通過國有企業這個載體、平臺和工具進行配置。
國有企業仍然是政府配置資源的工具和載體，並沒有像其他所有制企業一樣，平等地從市場獲得各種資源，成為公平競爭的市場主體。
第四，市場機制在政府資源配置中的決定性作用並沒有充分發揮。
國家雖然強調要使市場決定資源配置，各方面也進行一些努力和嘗試，但總體上按照十八屆三中全會《決定》使市場在資源配置中起決定性作用來看，市場在資源配置中的作用並沒有加強。
綜上所述，深化國有企業的改革，實現國有企業與社會主義市場經濟相適應，首先需要解決好政府和市場、國企和民企的關係問題。
具體說來，應該從廣度和深度大力推進五個方面的改革：
第一，大幅度減少政府在資源配置的權力。
盡最大可能將目前政府手中的經濟資源通過市場化的改革，推向各類市場，發揮好市場在資源配置中的決定性作用。
取消影響市場公平和市場機制發揮的大量市場準入、特許經營、政府定價的經濟資源，打破國有企業對諸多行業壟斷。
通過大幅度減少政府手中掌握的各類資源，並改革政府對資源的直接配置，推動資源配置的市場化，真正形成政府調控市場，市場引導企業的宏觀調控體系。
第二，政府手中必須掌握的少數的經濟資源，要引進競爭規則，為不同所有制企業創造平等競爭的環境，不再直接用行政手段配置給國有企業。
對政府手中掌握的經營性的經濟資源，採取招拍掛的方式，通過資源的特許經營權市場化的有償使用，實現政府和市場作用的有效結合，既取得政府資源利用的最大效益，又體現社會的公平性。
對於一些非經營性經濟資源，如用於公共服務的政府全部投資項目的建設，可以通過競爭方式實現代建代管。
一些有部分收費的基礎設施公共服務項目，可以採取 PPP 的方式，利用競投等方式選擇合作對象。
第三，堅持政資分開、政企分開的改革大方向，徹底割斷政府與國有企業的「父子」關係。
在壟斷資源和優惠政策方面，政府要逐步對國有企業斷奶，把國有企業真正推向市場。
國有企業要面向市場，消除對政府資源和優惠政策的依賴性，公平地從市場取得自己生存和發展所需的各類資源。
要依靠自己的生命力、競爭力，成為激烈市場競爭中的主體。
用逐步斷奶的方式，倒逼以政企分開、政資分開為主要內容的政府行政管理體制改革；
倒逼以管資產、管企業向管資本為主的國有資產管理體制改革；
倒逼企業內部分配、用人、薪酬等內部體制改革和機制轉換，使國有企業與市場機制真正接軌。
第四，加快壟斷行業的改革，建立各種所有制公平競爭的市場環境。
在重要的壟斷行業放開准入條件，降低行業門檻，引進民資、外資等多種所有制企業，形成公平競爭的市場機制。
把現有國有企業處於壟斷地位的壟斷行業內部的競爭性業務和壟斷性業務分開，將競爭性環節和業務徹底推向市場，優勝劣汰。
對具有自然壟斷性質的環節和領域，引進社會資本，形成多種所有制企業有限競爭局面。
同時政府加強價格管制和對其服務質量的監督，形成必要成本+合理利潤的自然壟斷行業的盈利模式。
第五，加強國有經濟佈局的調整，加快競爭性領域國有企業退出，形成國有企業有進有退的機制。
近期重點對嚴重產能過剩的殭屍企業，對處於競爭激烈領域的商業、物流、外貿、服務業、製造業等國有企業，除極少數已經做強做優做大的企業以外，絕大多數要抓緊退出。
從長遠來看，在競爭領域可以生存發展但不符合國有經濟長遠發展方向的國有企業，以及經營風險大、國有企業內部動力機制和風險承受機制不能適應的領域的國有企業都應該有計劃有步驟地退出。
通過競爭性領域國有企業的退出，形成有進有退的國有企業發展機制，優化國有經濟佈局和結構。
未來國有企業應主要在關係到國家全局的重大戰略性產業，保障國家經濟和社會正常安全運行的重要基礎設施領域，以及為人民群眾提供服務的公共服務領域發揮更大的作用。
但即使在這些領域，國有企業也要通過市場機制，公平地獲得政府的特殊資源，平等地享受政府的特殊政策。
通過以上五項改革，我相信當前我們所遇到的經濟困難和問題，有可能會得到很好的解決。
我借用去年演講的一句話作為結束：
“在國有與民營經濟問題上，國有經濟後退一步，民營經濟生機勃勃；在資源配置方式上，政府後退一步，中國經濟海闊天空。”
我們對未來經濟充滿信心，謝謝大家！
注：本文轉自“新浪財經”，特此致謝
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