集体土地征收补偿费分配纠纷司法救济途径
2018-08-22 07:48:56 中国集体经济2018年22期
林美锋
摘要：农村集体土地征收补偿费与村集体经济组织和成员利益息息相关，直接影响农村的和谐稳定。我国各省市之间的分配标准不一样，现实中村委会不依法发放征地补偿款、村民对村集体分配决议或方案不服起诉至法院，但法院不予受理，造成投诉无门。文章旨在探讨征地补偿费的司法救济问题，以期能指导被征地农民选择合法有效的救济途径，依法得到公平公正的征地补偿款。
关键词：集体土地征收；征地补偿费；司法救济
经济的发展离不开土地，土地是致富的源泉。英国古典政治经济学家威廉·配弟说，土地是财富之母，劳动是财富之父。我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，随着城市发展，征地规模和幅度急剧增长，集体土地征收补偿款金额随着市场经济的发展不断增加，其分配问题成为矛盾和纠纷集中点。近年来，为了分到集体土地征收补偿款而到法院起诉的民事案件和行政案件增多，尤其是行政案件，实属罕见。如，村民个人因要求村委会将集体土地征收补偿款按照政府已支付的每亩地几十万元标准对其承包的土地予以支付未果，其向区县政府邮寄“征地补偿款申请书”要求政府对其个人予以支付，政府对其申请进行书面（拒绝）回复后，其对政府提起行政诉讼。有的村民采用其他方式或诉求起诉区县政府，以达到其获得征地补偿款的目的。实务中亦出现律师代理村民提起行政诉讼或给区县政府发律师函要求对村民个人支付征地补偿款的案例。这些案件显示出公民或法律工作者对集体土地征收补偿方面的法律知识严重不足，因此，厘清集体土地征收补偿费的法律内涵、梳理相关纠纷解决机制成为研究之必要。
一、集体土地征收补偿费的组成和补偿对象
集体土地征收是政府为了建设国家项目或工程，在与农村集体组织和农民协商一致并签订征地补偿协议后依法向相关人民政府或国务院报请批准，在人民政府或国务院的批复下达并实施后将农民集体所有的土地转变成国有土地。关于办理集体土地征收的程序，虽然我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及国土部规章均有所规定，但北京市的土地征收程序与这些规定并不完全一致。本文的观点是基于北京市的土地征收补偿程序而展开。实践中，存在普通公民、公务人员、甚至法律工作人员将“土地征收”和“土地征用”混用的现象，也有常用“征地”现象。其实，2004年对我国《土地管理法》进行修正的内容是将法律规范条文中的“征用”修正为“征收”，不再有“征用”一词。土地征用和征收有着本质的区别，土地征用一般理解为征收使用，在2004年《土地管理法》修正后，一般不再使用土地“征用”一词，在国土部门的日常业务中，与土地征收对应的是“临时占地”即土地“占用”，而不是“征用”。土地征收的本质是土地所有权由农民集体所有变更为国家所有，土地的所有权和使用权均发生了改变。
（一）集体土地征收补偿费的组成
集体土地征收补偿费，简称征地补偿费，其法律依据体现在我国《物权法》第42条规定，土地补偿费属于征地补偿费的范畴。征地补偿费的概念和内涵不同于是土地补偿费。根据我国《土地管理法》第47条和《物权法》第42条第二款的规定，征地补偿费由土地补偿费、安置补助費、地上附着物和附属设施的补偿费组成。集体土地征收补偿对象有两大类，一类是作为土地所有权人的农村集体经济组织，另一类是地上附着物和附属设施的所有人或承包人。
（二）集体土地征收的补偿对象
根据我国《土地管理法实施条例》、《物权法》和《村民委员会组织法》的规定，农村集体土地的所有权主体是农民集体，集体土地征收的补偿对象自然是农民集体。在农村，目前除了村委会之外，近几年随着农村集体资产的产权制度改革发展，各村均设立了股份经济合作社，取代了之前的经济合作社。股份经济合作社主要是将村集体资产以户为单位分配股权，依法纳入工商登记、税务登记，依法申请取得企业信用代码证书，设立独立账户，作为经济实体纳入市场化经营。村委会主要行使行政类事务，不再行使经济资产的管理职能，没有企业信用代码证书，没有银行账户。因此，对于集体土地征收而获得的补偿，其中的土地补偿费和安置补助费支付至股份经济合作社账户，地上附着物和附属设施的补偿费由征地单位直接与所有人协商和评估后予以支付。
二、集体土地征收补偿费的分配
集体土地征收补偿费的分配是土地征收和补偿过程的矛盾焦点。实务操作中，地上附着物和青苗的损失一般直接补偿给个人，村集体和村民之间一般不涉及此分配问题。土地补偿费有明确的计算标准且金额较大，成为村民争相主张分配的目标和矛盾焦点。
土地补偿费应当支付给集体土地所有权人，即支付至村股份经济合作社账户。支付到位后土地补偿费是否要分配、如何分配给股份经济合作社的股民，法律法规均未明确规定。《物权法》第59条和《村民委员会自治法》第24条只规定了“土地补偿费分配方案应当经过村民会议集体讨论决定”，结合实际情况，土地补偿费作为股份经济合作社的一大笔资金来源，其分配问题属于股东大会讨论通过决定。从最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”可以看出，土地补偿费的分配属于村民自治范围。
我国有些省级地方性法规对土地补偿费的分配进行了规定，如山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》就有明确规定，但亦有很多地方没有明确规定。
三、集体土地征收补偿费分配纠纷的司法救济途径
正确运用法律手段解决农村土地征收补偿费分配纠纷，深入研究征地补偿费分配制度，对保护失地农民合法权益，促进农村社会和谐安定具有重要意义。
（一）集体土地征收补偿费分配纠纷类型
因集体土地征收补偿分配而引发的纠纷在实务中表现为土地补偿费分配纠纷、安置补助费分配纠纷、地上附着物和附属设施补偿纠纷。地上附着物和附属设施的补偿主要是由征地单位与地上附着物和附属设施所有权人协商加评估确定，并非村集体和村民之间，经评估后直接支付给所有权人，纠纷相对较少。安置补助费金额较少，纠纷主要集中在土地补偿费的分配上。
村委会不依法向村民发放征地补偿款、村民对村集体分配方案不服，如何依法解决？现实中征地补偿费分配纠纷体现在：1.村委会不召开村民会议形成征地费分配决议或方案，即不向村民发放征地补偿款；2.村民对村民会议就集体土地征收补偿分配方案或决议不服或对分配方案中分配资格的规定不服；3.村民认为没有公布征地补偿费的收支和分配情况；4.征地补偿费经政府拨付给村集体组织或村委会时遇到截留。
（二）现行法律规定的救济途径
解决上述问题，需要了解人民法院对哪类案件进行处理，即法院的诉讼案件受理范围，以免走弯路。比如，律师代理村民起诉区县政府要求对村民个人支付征地补偿款的案件，由于2015年5月1日實施的新《行政诉讼法》规定了立案登记制，村民起诉区县政府虽然在法院立案了，但法院未开庭，直接裁定驳回其起诉。实务中，涉及集体土地征收补偿分配的纠纷村民可以采取民事诉讼或行政诉讼的方式，但提起民事诉讼或行政诉讼所选择的被告和诉讼请求是完全不一样的，法院民事庭和行政庭对案件的审理也大相径庭。
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：“承包地征收补偿款分配纠纷，属于涉及农村土地承包的民事纠纷，人民法院应当依法作为民事案件予以受理”。针对北京市的情况，北京市高级人民法院《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》规定：“涉农村土地财产收益分配纠纷中，村民对村民会议就农村集体财产收益形成的决议、分配方案不服，起诉要求确认决议、分配方案无效或撤销的，不予受理；集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定，因分配决议、方案的履行而起诉的，依法受理；没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的，不予受理；认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉要求享受平等待遇的，不予受理；村民认为被征地的村民委员会或村集体经济组织没有向本集体经济组织成员公布征地补偿费用的收支和分配情况，起诉要求知情权的，不予受理”。根据上述规定，农村集体土地征收补偿款的分配行为，属于村委会村民自治范畴，当事人就征收补偿款分配纠纷提起诉讼的，不属于行政诉讼受案范围。
上述纠纷的法定解决途径：一是村委会不召开村民会议形成征地费分配决议或方案，即村委会不依法向村民发放征地补偿款，但法院却对此类事项不予受理，村民根据《村民委员会组织法》第36条第二款“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”之规定，可以向乡镇政府提起“履责申请书”，请求乡镇政府对村民委员会的行为实施监督，并责令其改正。若乡镇政府对申请没有回复，可以提起行政复议或行政诉讼，以乡镇政府行政不作为为由，要求其履行法定职责。关于是否可以向当地区县人民政府主张的问题，笔者认为，可以提起监督申请，但申请的不是征地补偿费的支付，而是区县人民政府监督乡镇政府履责的申请。在司法判例中法院认为，行政机关行使行政权，应当符合一定的形式要件，虽然我国法律、法规、规章就政府行使对集体经济组织监督权的法定形式未作出明确规定，但对当事人提出的监督申请，通常应当以书面形式作出答复为宜。其口头答复作出行政行为形式不妥，法院会予以指正。
二是村民对经村集体经济组织成员表决通过的集体土地征收补偿分配方案或决议不服、或对分配方案中分配资格的规定不服，法院对此类诉求不予受理，只能采用向乡镇政府或区县政府书面反映的方式，政府应当履行监督职责，其履责结果应当是书面形式，不履责、口头答复或石沉大海杳无音信的，可以起诉其不作为。在司法判例中法院认为，政府对当事人是否具有土地征收补偿款分配资格的事项做出口头答复的行政行为形式不妥，法院会予以指正。对于征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人起诉请求支付相应份额的，法院应予支持。
三是村民认为村委会没有公布征地补偿费的收支和分配情况而起诉的，法院不予受理。但可以依据村务公开规定向村委会申请公开，其不公开时向乡镇政府申请对村委会监督；也可以根据《信息公开条例》向乡镇政府申请公开。
四是市、县、乡镇政府对土地补偿费截留的，可以起诉其侵权、返还，亦可以向纪检部门反映。
四、结语
法律救济是保护权利的最终手段。我国现有集体土地征收补偿纠纷解决方式简单模糊，应当完善法律，明确规定土地征收补偿费受益主体、分配程序、村集体与农民的分配比例，确保土地补偿款分配给被征地的集体和农民利益；完善土地行政裁决制度；设立土地裁判机构专门为解决土地征收争议；完善集体土地征收补偿费分配纠纷的司法救济体系，公平合理解决纠纷，维护农村社会和谐稳定。
参考文献：
[1]岳至柔.我国集体土地征收中土地补偿费分配的立法及司法现状[J].法制与社会，2017（07）.
[2]冯淑英.农村土地征收补偿费纠纷案件若干实务问题[J].山东审判，2016（06）.
（作者单位：中共北京市丰台区委党校）
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