在農村地區推動土地家庭聯產承包責任制改革，被視為是改革開放的一項起始性內容，具有非常重要的意義。除了其象徵性意義，事實上，土地制度的變化確實構成認識改革的關鍵性線索之一：人們對土地的認識，不同的人與土地之間的關係，土地在工業化中扮演的角色，深刻地影響著改革開放的進程。
家庭聯產承包責任制度，嚴格說來，已經是新中國成立之後的第三次重大的土地制度變革。
1949年後的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級的土地所有制，建立了以勞動者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制，依然是私有性質的。
土地的第二次重大變革，是從初級合作社發展到高級合作社，其核心是解決所有制問題。在初級合作社階段，土地仍然是私有的，勞動是共同的，分配是根據土地和勞動而作出的；到了高級合作社階段取消土地分紅——這表明土地已經集體化。土地性質的關鍵性變化，是在初級合作社向高級合作社轉變的過程中完成的。對於做出這樣變革的原因，人們從各種角度出發做出各種解釋：缺糧說、階級分化說、合作增長說、工業化土地積累說等等。不管怎麼說，這都是一次靜悄悄的革命，雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈，但影響深遠。
高級合作社越來越大，就發展成人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”是指政府或國家設在農村最基層一級的政權機構，而“社”指農村最高一級的農民集體組織。1962年的《農業六十條》正式確立“隊為基礎，三級所有”的制度。“三級”指“公社-生產大隊-生產小隊”，“隊為基礎，三級所有”指土地所有權為三級所共同所有，但經營使用權歸屬於最基層的生產小隊。
在這種土地制度下，土地的所有權具有強烈的模糊性。土地所有權是集體的，這裡的“集體”，究竟是公社、生產大隊還是生產小隊？說不清。這導致農民普遍認為：土地是國家的。1982年廢除人民公社體制後，原人民公社內部的“政”改製為鄉政府或鎮政府，原公社內部的“生產大隊”轉製為“村民委員會”，原“生產小隊”轉製為“村民小組”；而土地由村委或村民小組分配給各農戶使用時，土地的所有權性質始終十分模糊。在80年代晚期到整個90年代，我們在全國很多地方進行農村調查時，都會問農民與地方幹部同一個問題：“土地是誰的？”得到的答案相當一致：“土地是國家的。”
這種情況的變化出現在城市化擴展階段。隨著城市發展要徵用城郊土地，出現了安置農民與分配土地出讓金等問題。80年代後期開始，這種分配逐步向農戶和村集體傾斜，農戶與村集體才逐漸開始意識到土地所有權問題。隨後進行的一系列確權、確地、確利的行為，並且開始發土地證，這時，“土地屬於集體”的觀念才逐漸確立起來。然而，這個“集體”又是什麼，文件規定不是很明確。“集體”一般被理解為村集體；土地屬於村集體所有，由作為村集體成員的農戶承包，30年不變。
地少人多是我國的基本國情，直到現在都是一個重大的制約因素。既然地少人多，地租天然就會很高。然而，由於我們實行土地村集體所有制，以及在這種所有制下農民對於地權相對模糊的認識，極大地降低徵用農地的阻力。農民對於農業用地轉變為建設用地的抵抗相對比較少——國家要用地，拿去便好了。中老年農民的這些意識，既和我們前30年的集體教育相關，也與中國傳統社會地權的相對模糊相關——在農民眼中，土地本來就是國家的。
這種模糊性，為中國在工業化以及大規模基礎設施建設過程中徵用農地帶來極大便利。我們可以把中國和印度做一個比較。印度實行的是土地私有制。印度議會於2013年通過的《土地徵收法》規定：徵收土地用於私營項目的，必須獲得 80%的土地所有者同意；用於公私合營項目的，必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當選以後，想招商引資，加快基礎設施建設，促進經濟發展。為此，他力圖推動《土地徵收法修正案》。莫迪土地改革的主要內容是：因國家建設需要而徵收農民土地時，可免於執行《土地徵收法》的上述規定，直接按照相關規定予以補償安置。然而，選舉失敗的國大黨煽動農民群起攻之，他們反對的理由和我們國內有些派別的觀點是一樣的：剝奪農民的土地所有權會讓他們無法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會影響到他所設想的那些雄心勃勃的工業化、城市化的計劃。一個國家如果要以發展為中心，就必須大量徵用土地，問題在於如何徵用和補償，而不是要不要徵用。
摘自作者發表在《文化縱橫》 2017 年第6期的文章《土地與工業化視野下的改革開放四十年
》第一部分。作者，曹錦清 作者單位：華東理工大學人文社會科學部
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