对“农村土地承包制度30年不变”政策的考察与思考（ (2009-04-18）
中国改革开放以后的农地生产经营制度是家庭联产承包责任制。该制度实施初期，土地的承包期限一般都比较短，有的为3-5年，有的仅为1-3年。1984年，党中央和国务院将土地承包期延长至15年。1993年，又将延长期扩大为30年，称为“农村土地承包制度30年不变”。应该说，中央实施“农村土地承包制度30年不变”的目标是明确的，出发点也是好的，即稳定农地生产经营制度，保障农民利益，促进农业发展。然而，笔者通过对辽宁、山东等地的调研，发现农民对这个制度的看法与中央制定政策时的初衷不一致，其实际运行效果也与中央预期有差距。故而，笔者认为，需要对此制度进行重新思考和定位。
一、农民对“农村土地承包制度30年不变”的看法
农民对“农村土地承包制度30年不变”的看法是随着土地收益和人口结构的变化而变化的。开始时农民对此制度并不在意，觉得无所谓，后来随着农业税的免除以及各项支农惠农措施出台后，农民才感觉到土地资源的重要，同时，无地人口越来越多，土地分配的不平等也越来越严重，此时，农民对“农村土地承包制度30年不变”的看法就发生了变化，不再是无所谓了，认为这个制度不公平。笔者对辽宁、山东等地农村的村民进行了访问调研。农民的典型说法如下：
付某某（辽宁省阜新市阜蒙县平安地镇干沟子村村民，男，44岁）：农村不打地了，新生的小孩没有地，开始还有点（1亩到3亩），村上有点机动地，现在村上的地没了，小孩再生下来就没了。现在有些人家地就没有那么多了，有地才能打粮，没地靠啥，我们还行，地都够数，但那些没赶上的，地就没有。30年不变不合理，村上的老吴家，爹妈早死了，可是地现在还种着。没地的就比不了人家，所以人家过得富。如果老不变了，那将来就有吃不上饭的。都说打工，有几个在城里站下的，还不都得回来，回来之后靠啥，还不就是地，那又没地，咋办，这就是问题。我觉得地应该动一动，别大动，就是把死的抽出来给新生的，这样就公平一些。凭啥死人有地，而活人还没有呢？将来动地，我看还应该把地成块，即每家每户一块，这才能打井浇地，把它弄成旱涝保收的，现在没法整，也不可能整。整起来难度大，也不会有啥收益，地太零散。再者，这国家万一啥时候说制度变了，把地收回去都不一定。过去入社农民得着啥了，还不都是给国家了。老百姓就那么回事吧。我赞成动地，合理一点。我们临近的村中，有的村也动，但都不大动，咱们村的不动[1]。
王某某（山东省聊城市莘县魏庄乡信庄村村民，男，53岁）：俺认为这“30年不变”不合理，我是属于占着便宜的，我家有三个儿子，都考上了大学，都进城了，有的在北京工作，有的在南京工作，但他们的地我现在还种着呢，所以我家的地不少，但村里边很多人都较少，有很多小孩和大人没地，没地不好办。打工是行，但那不长久，农民进城得等段时间，慢慢来，农民暂时没地还不行。现在种地比过去强了，国家不要了，还给一些，多好。虽然种子、化肥啥的都涨，但不种地指望着啥呀，国家给这么多，种地实际上也行了。但从公平上考虑，别从私心上说，我同意把地动动，起码把那些老死病死的、考大学离开农村的那些人的地拿出来，给那些没地的补上。这样相对公平一些。我赞成，也觉得应该。
刁某某（辽宁省阜新市阜蒙县旧庙镇哈达村村民，男，64岁）：我们这儿的地不动，说是“生的不给，死的不退”。可能这样村上方便了吧，不用调地，多省心。听说不同的村子也不一样，看村干部和村里的情况，有的村上有地的给补点，给那些小孩，有的根本不管。原来还动的，三年一小动，五年一大动，现在中央有政策：30年不变。我看不能这样下去，必须得变变。要不然太不合理，凭什么人家小孩下生在农村还没地，又不是城里，没地指望啥呀。凭什么人死了地还保留。对地投资，那是不太可能的，谁投资了，没看着。你想想呀，投资土地，一个是不好整，整完了不一定能挣钱。粮价不稳定，化肥种子猛劲儿涨，电、水等费用也涨，再加上祸害、偷，不好弄着呢；再一个是投资不起，谁帮你整，靠自己，哪有那么多钱，靠贷款，现在去农信社贷款可难了，不信去试试，一般人可弄不出来，得有关系，没关系就得有资产抵押。得了，有地就将就种吧，老天爷让你收点，就得着了，年头不好，出去打打工也能凑合着过。
从以上访谈看，农民对“农村土地承包制度30年不变”的反映并不是很好，认为其不合理，而且也可以看出，该制度也没有促进他们对土地的投资。从实际效果来说，与中央政策制定时的初衷相悖。根据笔者的调查，现在农民对“农村土地承包制度30年不变”的意见越来越大，尤其是那些没有土地或者土地严重不足的农户。而且，那些拥有过多土地的，也没有对土地进行长远规划以及进一步投资的打算。
二、“农村土地承包制度30年不变”的考察与分析
“农村土地承包制度30年不变”的目标是好的，但实际效果不明显。为什么会这样呢？笔者结合自己的调研，对此进行了考察和分析。
首先，对该制度是否消除农民疑虑的考察。中央实施“农村土地承包制度30年不变”政策，目的在于给农民吃一颗“定心丸”，意在向农民表明，中国家庭联产承包制度是一贯的，中国的土地制度再也不会回到“人民公社”制度安排下，土地的使用权归农民，因此，可以放心大胆地进行生产经营，不要担心有一天政府会把土地收回去。然而，这颗定心丸的效果到农民那里就打了折扣。为什么会这样呢？笔者通过考察发现，农民会有如此担心，也不是空穴来风。因为，新中国的农民已历经三次土地制度的变化。第一次是1949-1952年的“土地改革”。这个变革改变了旧中国土地分配之格局，几乎把所有的地主和富农土地都分配给了贫农和雇农（地主掌握的土地大约占当时全国土地的三分之一，富农约占15-20%），同时，这次变革也使农民享有了土地的产权。农民对此欢天喜地，尤其是那些贫农和雇农，他们终于在国家权力的帮助下成为新中国的主人和建设者。第二次变革发生在“人民公社”时期。这次变革的目的是抑制“土地改革”之后农村的贫富分化，同时利用社会主义制度的优越性加快农村和农业的发展。“人民公社”制度把农民对土地产权的享有转变为集体对土地产权的享有。这次变革对于那些贫困的农民来说也是高兴的，但对于那些经过自己努力已经小有家产的农民则是无奈的。他们不愿意“入社”，也采取了一些“杀牛宰羊”的消极抵抗措施，但在国家舆论和政策的压力下，他们也不得不交出自己的财产，并参与到“人民公社”制度建设中。规模化的经营虽有其积极的一面，但中国这次“大干快上”以及整齐划一的强制性制度变迁不符合农民的根本利益。因此，没有“退出权”的农民职能选择消极怠工，结果造成中国农业的大滑坡。在1978年改革开放的背景下，国家认可了安徽小岗农民发起的诱致性制度变迁，并进行了全国推广，即在农村进行大规模的强制性制度变迁：推行小岗的家庭承包制度，此之谓家庭联产承包责任制。这是中国第三次农地制度变革。这次变革把土地的生产经营权再次赋予给家庭，而不是集体，但集体享有土地的所有权。农民表现出了对该制度的强烈偏好，农民的积极性被充分释放。中国的农业和农村在短短几年内便发生了翻天覆地的变化，中国农民的生活水平也得到显著提高。这三次变化，既有好的，也有不好的。在此，笔者不对制度的“好坏”及其背景原因进行深入探讨。只说明这样一个事实，即中国农地制度三次变化是发生在30年之内的事。在这三次变化当中，有的农民失去了财产，有的农民则占了便宜。根据笔者的调查，在“入社”时期，那些日子过得好一些的农民确实奉献了很多，他们把自己家养的牛、羊等家畜都给了集体。当时，虽然政府也把这些财产作价，希图对奉献者进行补偿。但最后这些都不了了之。有了这些变革以及农民在这些变革中的“失利”，自然地，农民对中国的农地制度变化的未来就心存疑虑。另外，中国农民对农地制度变化的担心还缘于农民对农地产权享有的“不完整”。所谓“不完整”，不是指中国关于农地制度的法律法规不完整，而是指中国农地的“天然产权缺陷”。事实上，中国在2003年制定了《农村土地管理法》，通过该法中国农村的农地制度得到了法律上的确认。笔者所言的“天然产权缺陷”是指中国农地产权内化了国家力量。前文已述，中国农地制度历经三次大的变迁，简单来说，就是经历了一个由“旧私”到“新私”，然后是从“私”到“公”，后来再把“公”的一部分转变成“私”这样一个过程。在这个变化过程中，主导力量是国家。因此，中国农民对土地尽管热爱，但他们对土地的产权有着先天的弱势心理，即他们认为土地本质上是属于国家的。虽然他们现在拥有30年的使用权，但如果国家需要，做出变革那也是他们不能抗拒的。因为，这个土地是国家赐予的。虽然有相关的法律进行保障，但法律也不是不可以更改的。因此，即使赋予农民30年的使用权，也很难消除他们心中的疑惑。农民并非不懂什么是使用权，因为中国历史上也曾有“田底权、田面权”之说。他们明白自己的身份是经营土地，而不拥有土地，拥有农村土地的是集体，本质上是国家。使用权仅是“田面权”，弱势的他们没有能力维护和捍卫。笔者走访过很多农民，当问及土地属于谁时，他们几乎给出同一个答案，即土地是国家的。可见，这样一种心理也不利于他们内心深处顾虑的消除。
其次，对该制度是否鼓励农民进行长远性投资的考察。中央当初出台“农村土地承包制度30年不变”时，意欲鼓励农民对土地进行长远性投资，即鼓励农民改良土壤、兴修水利、增强土壤肥力以及提高集约化经营水平等，这样，对国家来说，既可以提高农民收入水平，也可以保障粮食等农作物的生产。然而，笔者通过对辽宁省阜蒙县的一些乡镇进行考察，发现在“农村土地承包制度30年不变”政策下，农民并没有根本改变其行为模式。很多农民虽然拥有了“土地确权证”，但投资的意愿仍旧不大。为什么么中央的政策会“事与愿违”呢？笔者对此进行了分析，原因有五：第一，农民顾虑没有消除，他们心中存有“铁打的营盘流水的兵”之想法。这就使得农民不会在土地上进行过多投资。第二，土地“碎化”导致投资成本很高，以至于没有经济效益。实施家庭联产承包制初期，村集体对农地按人口进行了均分。农村土地由于位置不同，因此表现为良莠不齐，即有好地，也有差地。村集体均分土地时，一般程序是把农地根据其质量，在征得农民认可的前提下，划分为优等地，劣等地，或者一等地、二等地、三等地等。然后把不同等级的地全部均分。这样就基本上保障了分配公平。但同时，也导致了一个问题，那就是一个农户的土地地块有很多，这一块在南梁，那一块可能在北沟。农民农忙时，要不断地从这块地到那块地。在这种情势下，即便有“30年不变”之政策，农民也很难进行合理投资。如果一定投资，那么很有可能成本都收不回来，即完全没有经济效益。第三，农民没有足够的资本积累，间接融资渠道也不畅通。根据笔者的考察，中国农民收入提高最快的时期是在改革开放之后的5-6年，之后，农民收入提高的速度明显放缓。因此，农民的自有资金有限。而目前，农村的小额信贷以及其他的间接融资渠道还有待于进一步理顺。有的农民确实不是因为投资借贷，而只想借了不还，银行没有办法区分这些客户，只能严格信贷条件，这样便导致农村信贷市场上的“劣币驱逐良币”，真正想投资的农户不能借贷，或者说借贷成本很高。如果没有银行或者农村信用社支持，仅仅依赖于自己，农民不可能对土地进行有效投资。第四，去城里打工不稳定，因此，农民对自己的未来没有稳定预期，自己能否在城里站下，是不是还要回到农村，这些农民自己都没有把握，因此，对于他们来说，土地不能轻易舍弃。另外，农民所享受的社会保障还很有限。农民的生存养老也都要依赖于土地，故而，土地更是“命根子”，不能丢掉。但土地投资的短期效益又不见得能比得上去城里打工。在这种条件下，农民的决策其实很矛盾，面临着两难困境。正是在这种矛盾当中，农民不轻易也不情愿对土地进行长远性投资。第五，农地流转成本很高。尽管国家鼓励流转，但实际上流转的规模在农村还相当有限，尤其是对那些主要依靠土地为生的农民来说。为什么难以流转呢？本来国家想借助于土地流转来促进土地的规模经营，促进农业生产的产业化和农业产业结构的转变。但为什么，这个也与政策的预期有差距呢。实际上，原因也是多方面的：一个就是土地流转的可操作性不强。一等地必须与一等地交换，否则就会不公平，如果辅助于货币补偿，那么补偿的额度应该是多少，这些都有赖于农民的自我谈判。但这种谈判有时候不会很顺利。农村与城市不同，它是一个熟人和半熟人社会，其内部结构和宗法关系非常复杂，谈判时需要考虑的因素很多。因此，谈判的成本相当高。这就导致流转难度加大。另一个就是现有农村政策导致农民均愿意拥有土地，而不愿意把其放在流转市场上。在国家没有出台一系列的支农惠农政策之前，农民种地的成本相对较高，净收益也较小。近几年，国家取消了农业税等项目，而且还给予粮食补贴、种子补贴、综合补贴等各种补贴，这减轻了农民负担，也增加了农民的净收益，导致农民种地的积极性增强，因此，不愿意流转土地。如果每一个农民都不想流转自己的土地使用权，那么，流转市场自然就会不存在。即使有的农民去城里打工，那也不是全部家庭人口同往。只有极个别的家庭，有能力长时间或者彻底地进入城市，但这种类型的流转土地是极少的。
三、对策建议
由上述考察和分析，不能发现，“农村土地承包制度30年不变”政策之所以没有达到预期效果也是有原因的。怎么办？笔者建议如下：
第一，完善“30年不变’制度，丰富“30年不变”之政策含义。重申该政策的本质是“大不动、小调整”。农民的土地不能不动，只不过是不能经常动，不能大动。过去的“三年小调整、五年大调整”确实把土地调整的过于频繁。而现在把土地承包制度延长至30年，也确实多了一些。承包制度时间长的一个很重要的问题就是会导致很多农民家庭地少或者根本没地。试想一下，如果土地制度长时间不变，那么就意味着在老人死亡、孩子上学最终离开农村去城市等各种情形下农户的土地都不减少，而那些新生儿及至他们长大结婚后都可能没有土地。笔者在调查中发现，有的农户培养了三个大学生，最终这几个孩子都进入城市工作，但他们的土地还保留着，而别的刚刚结婚的农户竟然没有土地。长此以往，必然导致土地分配的严重不均。根据国外的发展经验，如果不拥有土地的农民能够进入到城市生存，那么可能问题也不大。因为，通过城市化能够源源不断地吸纳农村人口。但中国目前的城市化水平以及城市化的模式和进程还不足以将大量农村人口全部吸纳到城市，农民进城打工的保障制度，农民工的“市民”待遇还有待于进一步完善。在这种情形下，剥夺身在农村的农民拥有土地的权力，无异于压缩他们的生存空间，这是不合理的，也不是中国政府所乐见的，不符合社会主义制度的公平正义的理念。因此，笔者建议，还是要对土地使用权进行调整，只不过不应频繁。实际上，中央的30年不变政策也并非一定要求集体不能进行土地小调整。中央事实上也希望，村集体能够发挥其应有功能，在“大”的原则之下，对不公平的土地分配进行“小”的合理的变动。然而，根据笔者调查，虽有个别村子用机动地来弥补新生儿没地的缺憾，但大部分村集体都似乎乐意“严格”贯彻中央精神。他们实际上是怕麻烦，不愿意动地。而具有新生儿的农户又没有力量说服村集体以及其他土地多的农户，更不敢挑战中央的“30年不变”之“尚方宝剑”。笔者的建议是，中央重申30年不变制度之含义，或者出台新的制度安排敦促村集体发挥其应有功能，合理配置农户土地资源。
第二，在重新土地调整时，尽量保障农民所拥有的农地地块集中。地块集中，有利于农民对土地投资。在地块分散时，农民投资实际上很难。比如，打机井，如果一个机井的水量可以浇灌10亩地，那么农民拥有的地块至少为10亩才比较合理和科学。而实际上，农民所拥有的该地块面积仅为2-3亩，显然，这时候打机井不合算。假如与其他农户共享，很可能协调成本较高。最终，农民在自己理性的支配下，选择不打井。因此，若要鼓励农民进行长远性投资，地块相对集中较好。另外，土地的相对集中，也方便农户生产经营，比如更改生产作物的种植安排。可以举一个例子说明。如果土地不集中，而该农户想停种农作物，转而种植经济林，那么这时候就不好办。其他农户一定不支持该户种植，因为树的成长会给周边的农作物成长带来负面影响。如果为了减少这一影响，让地块之间保持一定的间距，那么土地的利用率显然下降。而此时，若土地相对集中，地块较大，改变土地的生产模式和生产作物的种类，势必会容易一些，引起的纠纷和协调的成本也会少。因此，笔者建议，重新调整土地时，要尽量保持地块集中。目前，农民对地块集中的要求很强烈，主要原因是随着农民收入的增长，农民的机械化水平日益提高，已经有能力大面积耕种土地。采用机械化大面积耕作省时省力，农民自己也知道其中的道理。农民的要求强烈，也具备耕种大块土地的条件，此时，实施地块集中的政策一定也会得到农民支持。如何做到地块集中呢？一个简单的办法是把农地质量和面积进行匹配，即质量好的地块小一些，质量不好的地块大一些，然后根据农户规模进行相应分配。
第三，从长远来看，土地的规模化经营是必然的。为了促进土地的规模化经营，除了采用地块集中的分配方式之外，还应该建设好吸纳剩余农民进入城市的各种制度，包括户籍制度、农民工进城之后的各种保障制度。只有各项制度完善起来，农民工进城务工才有稳定的预期，从而他们愿意同时也能够真正离开土地，在城市“安营扎寨”。如果农民进程务工的人多了，而且也知道自己不回来了。那么，土地流转的规模自然会加大，土地流转市场也会日益发展。这样，就会使土地的规模化经营成为趋势，也有利于农业的产业结构调整以及农民收入水平的提升。这是符合中央政策要求的，也是中国经济发展的必然道路。它不仅有利于中国“三农”问题的解决，也有利于建设社会主义新农村，更有利于全面建设小康社会。
来源：中国社科院经济所隋福民博客2009-04-18
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