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【裁判要旨】
1.確定強拆實施主體的舉證責任分配。拆遷行為是政府組織徵收的關鍵環節，且拆遷騰空土地是政府組織徵收的結果追求。被拆遷人即使當時在強拆現場，也很難提供直接證據證明拆遷主體。在原告難以舉證且強拆行為無人認領的情況下，人民法院可以根據徵收拆遷的目的性以及強拆行為的規模組織等情況，確定具有優勢舉證能力的行政機關承擔證明房屋被拆除與其無關的舉證責任。在行政機關不予舉證或拒絕舉證的情況下，其實施強拆行為具有高度的蓋然性。
2.對被徵收房屋應當遵循“先補償、後拆遷”的原則。被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。只有在被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在規定期限內又不搬遷的情況下，才能進入強制執行環節，申請人民法院強制執行。
3.對未登記房屋的強制拆除程序。房屋徵收部門在徵收過程中應當對未經權屬登記的房屋提請有關部門進行認定和處理，結果公示後有異議的，應進行復核、處理。在房屋拆除前行政機關應當提交履行上述程序的相應證據。如果最終結果是違章建築需要拆除，行政機關應當公告，限期自行拆除。只有在當事人未在法定期限內申請行政複議或行政訴訟，且不自行拆除的情況下，行政機關才可依法強制拆除。
【裁判文書】
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2017）魯行終1040號
上訴人（原審原告）魏傳賓等8人（名單附後）
訴訟代表人魏傳賓。
被上訴人（原審被告）濟南市市中區人民政府，住所地濟南市市中區經八路122號。
法定代表人韓永軍，區長。
上訴人魏傳賓等8人因訴被上訴人濟南市市中區人民政府（以下簡稱市中區政府）行政強制一案，不服濟南市中級人民法院於2017年3月9日作出的（2016）魯01行初635號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定，對本案進行了書面審理。本案現已審理終結。
原審法院經審理查明，原告魏傳賓、魏傳奇、魏書寧持有濟南市直管公有房屋租賃合同，三人租賃的涉案房屋坐落於濟南市市中區四里村182號。原告李琴持有濟南市直管公有房屋租賃合同，租賃的涉案房屋坐落於濟南市市中區四里村175號。現有證據表明，上述四名原告公房租賃費已交至2016年9月份。原告何廣信、何延安、何延東分別持有濟南市房產管理局頒發的濟房中共字第001932號、濟房權證中字第××號、濟房權證字第××號房屋所有權證，上述房屋所有權證顯示何廣信、何延安、何延東的房屋坐落於濟南市市中區四里村196號。原告楊發廣在市中區四里村175號擁有自建房屋（位於其前妻李琴涉案租賃房屋的二層）。2015年11月9日，被告市中區政府作出濟（市中）徵字（2015）13號房屋徵收決定書(以下簡稱13號徵收決定)以及濟（市中）徵告字（2015）13號房屋徵收決定公告（以下簡稱13號徵收公告）、房屋徵收補償方案，決定徵收四里村舊城更新項目規劃用地範圍內國有土地上房屋。徵收補償安置方案規定，房屋徵收部門為濟南市市中區城鄉建設委員會，房屋徵收實施單位為濟南市市中區房屋徵收服務中心。各原告的涉案房屋位於該徵收決定的徵收範圍內。各原告與房屋徵收部門在房屋徵收與補償安置方案規定的期限內未簽訂補償安置協議。同時，本案中除魏傳奇之外的7名原告不服13號公告，向濟南市人民政府提出行政複議，2016年2月2日，濟南市人民政府作出濟政複決字[2015]325號行政複議決定書，決定維持被告市中區政府作出的13號公告及徵收補償方案的具體行政行為。
另查明：2016年5月9日，被告市中區政府對原告李琴、魏傳賓、魏傳奇、魏書寧、何廣信、何延安、何延東涉案房屋分別作出濟（市中）徵補字（2016）19、20、21、22、24、25、26號房屋徵收補償決定書，並於2016年7月11日進行了留置送達。2016年7月14日，被告還在濟南時報進行了公告。徵收補償決定中，告知了原告若不服徵收補償決定，可在60日內申請行政複議或在6個月內提起行政訴訟的救濟權利。原告魏傳賓、魏傳奇、魏書寧不服，在法定期限內對徵收補償決定提起行政訴訟，案件尚在一審審理期間，並未作出裁判。據原告訴稱，在2016年8月17日凌晨2點前後，1小時左右的時間裡，原告的涉案房屋被強制拆除。再查明，原告房屋已被拆除，涉案房屋所在土地國有土地使用權已於2016年10月17日被進行了招拍掛拍賣成交。
原審法院認為，本案的爭議焦點是：1、原告所訴強制拆除行為是否由被告所實施；2、如果強制拆除行為系被告實施，那麼該強制拆除行為是否違法。
關於第一個焦點問題，首先，根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第四條和第八條之規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作，市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作；確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定。本案中，被告市中區政府就“四里村舊城更新項目”下達了13號徵收決定，對包含原告房屋在內的國有土地上房屋及其附屬物、構築物進行徵收；13號徵收公告所附的四里村舊城更新項目房屋徵收補償方案也明確規定該項目徵收部門為市中區城鄉建設委員會、徵收實施單位為濟南市中控股有限公司（原濟南市市中區國有資產運營公司）。據此，有權負責和組織實施該項目國有土地上房屋徵收、補償、拆遷、安置工作的只能是被告及其下屬政府部門。對此，對原告房屋被拆除的問題，被告市中區政府應承擔相應的法律責任，被告市中區政府是本案的適格被告。被告市中區政府辯稱其不是適格被告的理由不能成立，不予採納。其次，《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》中對被告及原告的舉證責任作出了規定。對於本案中確認被訴的強制拆除行為實施主體由誰負舉證責任，沒有明確規定。《最高人民法院關於民事訴訟證據的若干規定》第七條規定：“在法律沒有具體規定，依本規定及其他司法解釋無法確定舉證責任承擔時，人民法院可以根據公平原則和誠實信用原則，綜合當事人舉證能力等因素確定舉證責任的承擔。”據此，人民法院在審理行政案件時，在窮盡法律規定的情況下，亦應根據公平原則和誠實信用原則，結合當事人的舉證能力分配舉證責任。相比於原告，被告作為徵收主體，就涉案土地上是否存在其他主體強制拆除原告的房屋的事實，具有優勢舉證能力。凌晨前後強制拆除八名原告房屋，應系協調多人，動用大批人員實施的較大規模的活動，若原告未收到明確的法律手續，無法知曉實施主體。即使原告身在現場，親眼目睹拆除過程，也只能通過攝像、錄像等方式保留現場證據，而上述證據亦只能反映房屋被拆的場景，無法直接證明參與人員來自何機關或由何機關安排、主使。本案審理中，在被告否認強制拆除原告房屋的情況下，原告房屋被拆除的行為與市中區政府無關的舉證責任，應由市中區政府承擔。在被告不予舉證或拒絕舉證的情況下，被告實施強拆行為亦具有高度的蓋然性。原審b法院要求被告進一步提交其未實施強制拆除行為的證據，但被告除了在舉證期限內向法院提交的22項證據外，再無其他證據提交。舉證期限內提交的22項證據能夠證明被告市中區政府徵收決定的程序問題，同時證明被告向除了楊發廣之外的七名原告送達了其作出的徵收補償決定，庭審中各方對涉案房屋所在地塊已經於2016年10月17日被進行了招拍掛拍賣這一事實無爭議，說明原告涉案房屋被拆除後，出現房屋所在土地被騰空及有關部門將涉案房屋佔用土地所在地塊的國有土地使用權進行了招拍掛出讓的客觀結果，原告房屋被拆除後的受益主體應為被告。原審法院認為其他主體沒有強制拆除原告房屋的充分理由，市中區政府具有強制拆除涉案房屋的最大可能性。因此，原審法院認定被告市中區政府是對原告房屋實施強制拆除的主體。
關於第二個焦點問題，根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十七條第一款、第二款“實施房屋徵收應當先補償、後搬遷。作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予補償後，被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷”和第二十八條第一款“被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行”的規定，被告市中區政府雖然下達了房屋徵收決定，但並未與各原告達成房屋安置補償協議，且於2016年5月9日向原告魏傳賓、魏傳奇、魏書寧、李琴、何廣信、何延安、何延東七人分別作出徵收補償決定，並於2016年7月11日進行了送達。據此，上述七名原告最遲可在2017年1月10日前提起行政訴訟。本案中，原告魏傳賓、魏傳奇、魏書寧對徵收補償決定提起了行政訴訟。原告李琴、何廣信、何延安、何延東四人尚處在對徵收補償決定提起行政訴訟的法定期限內。但在此期間，七名原告的涉案房屋在2016年8月17日凌晨2點前後被拆除。七名原告不具有“在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的”情形，市中區政府亦未做到“先補償、後搬遷”。在此情況下，被告市中區政府對七名原告的房屋予以拆除，程序倒置，違反了法律規定。因此，七名原告請求確認被告拆除原告房屋的行為違法的理由成立，予以支持。對於原告楊發廣的涉案房屋，首先，《山東省國有土地上房屋徵收與補償條例》第十二條規定：“房屋徵收部門應當對房屋徵收範圍內房屋權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記。對未經權屬登記的房屋，房屋徵收部門應當提請市、縣級人民政府組織有關部門依法進行認定和處理。房屋徵收部門應當將房屋調查登記、認定和處理結果在房屋徵收範圍內公示。對房屋調查登記、認定和處理結果有異議的，市、縣級人民政府應當組織有關部門及時進行復核、處理。”本案中，原告楊發廣的涉案房屋沒有相關權屬證書及手續，未經權屬登記，依照上述規定，房屋徵收部門應當提請市、縣級人民政府組織有關部門依法進行認定和處理。且房屋徵收部門應將房屋調查登記、認定和處理結果在房屋徵收範圍內公示，當事人還有提出異議的權利。但被告並未提交履行上述法定程序的證據，應被認定為未對原告楊發廣的涉案房屋作出認定和處理。其次，即使原告楊發廣的涉案房屋通過法定程序被認定為違章建築需要強制拆除，依照《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定，亦應當由行政機關予以公告，限期自行拆除。只有在當事人未在法定期限內申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關才可以依法強制拆除。被告並未提交有關向楊發廣進行公告，限期自行拆除的證據。因此，被告拆除楊發廣涉案房屋亦應被確認違法。
綜上，鑑於涉案房屋已被實際拆除，被訴行政行為不具有可撤銷內容，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，原審法院判決：一、確認被告市中區政府於2016年8月17日強制拆除原告魏傳賓、魏傳奇、魏書寧、李琴四人租住的位於濟南市市中區四里村的涉案公房及原告何廣信、何延安、何延東、楊發廣位於濟南市市中區四里村的涉案房屋的行政行為違法；二、案件受理費50元，由被告市中區政府負擔。
上訴人魏傳賓等8人不服原審法院判決，上訴請求判決市中區政府發佈的濟（市中）徵告字2015（13）公告違法；追究市中區政府強制拆除上訴人房屋的行政違法責任。理由如下：濟（市中）徵告字2015（13）公告的署名和印章不符，即市中區政府國有土地上房屋徵收專用章加蓋在市中區政府的落款上，屬於亂政。市中區政府作為適格行政主體，應當承擔相關的行政違法責任。
上訴人市中區政府不服原審法院判決，上訴請求撤銷原審法院判決，依法改判或發回重審，本案所有訴訟費用由魏傳賓等8人承擔。理由如下：一、原審法院認定事實錯誤。市中區政府的徵收過程均依法進行，並未實施魏傳賓等8人訴稱的強拆行為。原審法院根據“高度蓋然性”、“最大可能性”進行裁判，屬於主觀推定，沒有事實依據。原審法院讓市中區政府舉證證明沒有實施拆除行為的證據屬於舉證責任分配不當。根據“誰主張，誰舉證”的原則，應由魏傳賓等8人承擔舉證責任。原審法院對魏傳賓等8人是否報案、是否有其他債權債務人、涉案房產被拆是否有其他的受益人均未審查。原審法院認定市中區政府強制拆除涉案房屋行為違法屬認定事實錯誤。另外，楊發廣的房屋屬於什麼性質、什麼時候建的、什麼時候拆除的，只有楊發廣本人陳述，僅憑其提交的照片不能認定市中區政府違法。二、原審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項，屬適用法律錯誤，應當依法駁回魏傳賓等8人的訴訟請求。
雙方當事人在原審中提交的證據已隨卷宗移送本院。上述證據在原審庭審中已經質證。經審理，同意原審法院判決對證據的認證意見及據此確認的案件事實。
本院認為：本案的爭議焦點是原審法院認定市中區政府對魏傳賓等8人房屋實施了強制拆除行為並確認強制拆除行為違法是否合法正確。
關於原審法院認定市中區政府對魏傳賓等8人房屋實施了強制拆除行為是否合法正確的問題。市中區政府作為主導四里村舊城更新項目徵收與補償工作的責任主體，先後就四里村舊城更新項目作出徵收決定及徵收補償決定。搬遷行為是政府組織徵收的關鍵環節，且搬遷騰空土地是政府組織徵收的結果追求。被拆遷人即使當時在強拆現場，也無法提供直接證據證明拆遷主體，其不具備舉證證明拆遷主體的舉證能力。原審法院根據徵收拆遷的目的性以及強拆行為的規模組織等情況，確定具有優勢舉證能力的市中區政府承擔證明涉案房屋被拆除與其無關的舉證責任，並無不當。並且，根據涉案房屋項下土地招拍掛的情況可知，市中區政府作為房屋拆除的受益主體具有拆除涉案房屋的最大可能性。原審法院認定市中區政府實施了對魏傳賓等8人房屋強制拆除行為，亦無不當。
關於強制拆除行為合法性問題。根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十八條第一款的規定，魏傳賓等7人於2016年7月11日收到徵收補償決定後，在法定期限內有權申請行政複議或提起行政訴訟。只有在魏傳賓等7人超過法定期限既不申請複議又不提起行政訴訟的情況下，才能直接進入強制執行環節。本案涉案房屋被拆除時，魏傳賓、魏傳奇、魏書寧已經就徵收補償決定提起行政訴訟，處於行政訴訟程序中，不具備強制執行的條件。李琴、何廣信、何延安、何延東四人仍在可提起行政訴訟的法定期限內，在法定期限未完全經過的情況下，亦不應直接進入強制執行環節。另外，根據《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十七條第一款、第二款的規定，市中區政府應當給予被徵收人相應補償後才能實施搬遷。綜上，市中區政府強制拆除涉案房屋違反法定程序，原審法院支持七名上訴人請求確認拆除涉案房屋行為違法的訴訟理由，並無不當。市中區的上訴理由，沒有事實依據，不予支持。
關於楊發廣的涉案房屋。根據《山東省國有土地上房屋徵收與補償條例》第十二條及《中華人民共和國行政強制法》第四十四條的規定，房屋徵收部門在徵收過程中應當對未經權屬登記的房屋提請有關部門進行認定和處理，結果公示後有異議的，市、縣級人民政府應當進行復核、處理。如果最終結果是違章建築需要拆除，行政機關應當公告，限期自行拆除。只有在當事人未在法定期限內申請行政複議或行政訴訟，且不自行拆除的情況下，行政機關才可依法強制拆除。具體到楊發廣的情況，市中區政府沒有提交能夠證明有關部門對楊發廣的自建房屋予以處理的證據，也沒有提交要求楊發廣自行拆除的相關證據。原審法院據此認定市中區拆除楊發廣涉案房屋亦屬違法並無不當。
本案被訴行政行為是行政強制，上訴人魏傳賓等8人關於要求確認涉案房屋所在片區徵收公告違法的請求是另一法律關係，不屬於本案的審查範圍。原審法院確認市中區政府是本案的適格被告且市中區政府對此亦無上訴意見，本院亦對原審法院確認市中區政府強拆行為違法予以認可，上訴人關於市中區政府作為適格行政主體，應當承擔相應違法責任的主張，本院予以支持。
綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人魏傳賓等8人和濟南市市中區人民政府雙方分別負擔25元。
本判決為終審判決。
審判長 王海燕
審判員 韓 勇
審判員 孫曉峰
二〇一七年九月十三日
書記員 蔣巧菲
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