來源：法律讀庫 、上海檢察
【法曹君按】近日，上海市人民檢察院公佈了《上海市檢察機關捕訴合一辦案規程（試行）》（以下簡稱《規程》），這是2018年深圳大檢察官研討班提出刑事檢察改革總體思路後首個省級層面的地方性捕訴合一司改文件，引發了廣泛關注，已有學界人士撰文進行評介。
但法曹君認為，《規程》是一個操作性文本，從如何確保檢察改革目標實現、保障刑事檢察辦案平穩過渡的角度進行技術分析，可能更有意義！法曹君權且一試。
新嘗試、新方案和特別性規定
近期在深圳舉辦的2018年大檢察官研討班根據首席大檢察官張軍提出的一系列檢察工作新理念，如“講政治、顧大局、謀發展、重自強”，“轉隸就是轉機”，“雙贏共贏多贏”，“在辦案中監督、監督中辦案”等，在深入分析檢察工作存在的“三個不平衡”問題基礎上，確定了以內設機構改革為切入點和突破口的檢察改革方向。
其中，刑事檢察改革的方向就是要以案件類別劃分，推行捕訴合一，形成完整的、適應司法責任制需求、有助於提高辦案質量效率和提升檢察官素質能力的內設機構體系。之後不久，上海版“捕訴合一”《規程》出臺。
根據當前刑事檢察改革的大背景，法曹君認為這一《規程》的定位有三：
/ 定位一 /
刑事檢察改革的地方性嘗試
《規程》體現了檢察改革的新理念、新要求：
1. 以案件類別劃分，推行捕訴合一。
“捕訴合一”是《規程》的主線，既直接體現在文件名稱上，又全面貫穿在《規程》結構和條文中。
關於“捕訴合一”的含義，《規程》第二條指出，捕訴合一是檢察機關對本院管轄的同一刑事案件的審查逮捕、審查起訴、訴訟監督等辦案工作，原則上由同一辦案部門的同一承辦人辦理的新辦案模式。可以概括為“四同”模式，即同一檢察院的同一案件的辦理工作、由同一刑檢部門的同一承辦人負責。
“捕訴合一”的基礎是“類案劃分”。類案劃分，是指檢察機關設置多個刑事檢察部門，根據刑事案件的不同性質進行類別劃分，不同刑事檢察部門分別負責某類或幾類刑事案件辦理的一種制度安排。
體現在《規程》的第三條，上海市是將刑事檢察分設為四到五個部門，分別負責普通刑事案件、職務犯罪和商業犯罪案件、刑事執行檢察案件、金融或未成年人刑事案件的辦理。
2. 在辦案中監督、監督中辦案。
辦案與監督的關係，說的是檢察機關訴訟職能與訴訟監督職能的關係。實踐證明，檢察機關的刑事訴訟監督職能是以批捕、起訴等刑事訴訟職能為基礎的，立案監督、偵查活動監督主要依託於審查逮捕活動，審判監督主要依託於審查起訴，因此不能將辦案與訴訟監督相割裂，而必須以辦案為基礎發現訴訟監督線索，以辦案為依託開展訴訟監督活動，在充分行使訴訟監督職能中推進辦案。
這一理念在《規程》中主要體現在第三章“案件辦理”中，表現在將適時介入、引導偵查、（不）捕後監督、追捕追訴、立案監督、偵查活動監督、審判監督等訴訟監督職能與審查逮捕、審查起訴等辦案工作原則上確定由同一檢察官承擔。
3. 雙贏共贏多贏。
張軍檢察長提出了檢察工作要追求“雙贏共贏多贏”的新理念，要求檢察機關在辦案和監督中，不要追求我高你低，不要追求我贏你輸，而是通過督促執法司法機關依法履職，公正執法、司法，共同維護國家法律統一正確實施，共同推進法治中國進程。
這一理念在《規程》中主要體現在，檢察官審查逮捕並非“一審了之”，而是要求承辦檢察官還要擔負起引導偵查、跟蹤監督等職責，對逮捕後偵查機關又變更強制措施的還要備案審查、及時監督。
在審查起訴中，對於不符合起訴條件的案件，也不能一退了之，而是要強化對補充偵查的引導，在審查起訴中還要發揮追捕追訴、偵查活動監督、審判活動監督等職能，督促偵查機關、審判機關共同提高辦案質量，實現雙贏共贏多贏！
/ 定位二 /
刑事檢察辦案權力配置的新方案
根據2018年大檢察官研討班上公佈的消息，今後的刑檢改革核心要義可歸納為兩點：
一是內設機構改革，目標是打破現有偵監、公訴等機構分設模式，主要以刑事案件類型為標準，同時考慮不同類案數量等因素，重新組建專業化的類案刑檢辦案機構，分別負責不同類別刑事案件的辦理；
二是職能配置改革，目標是打破原有批捕、起訴和刑事訴訟監督職能分別由偵監、公訴、審判監督等部門分段行使的模式，由新組建的若干個刑檢部門對其負責的類案統一行使批捕、起訴和刑事訴訟監督職能。
《規程》明顯體現了上述改革意圖，形成了刑事檢察辦案權力配置新方案：
一是通過“類案劃分”，解決不同內設機構間如何配置辦案資源的問題，基本要求是由不同刑檢部門分別負責一類或幾類案件，實現類案精辦，這一制度安排有利於提高檢察辦案質量和效率，培養刑事檢察方面的類案專家，符合隊伍專業化建設的要求！
二是通過“捕訴合一”，解決檢察機關刑事辦案流程中如何配置辦案資源的問題，基本要求是同一個案件由同一承辦人負責，這一制度安排有利於落實司法責任制的要求，實現誰辦案、誰決定，誰決定、誰負責。
/ 定位三 /
刑事檢察辦案的特別性規定
類案劃分、捕訴合一，實質上是檢察機關刑事檢察部門內部職權配置問題，涉及刑事訴訟法層面的變動很少。
因此，《規程》並非法律修改，在性質上只是地方性司法改革文件，在內容上主要是關於捕訴合一辦案後需要特別注意事項性的規定，沒有特別規定的辦案中仍應遵照刑事訴訟法和相關司法解釋、司法文件的規定。
而且，從名稱上看，目前使用《規程》作為司法文件名稱的主要是最高人民法院近期出臺的庭審改革“三項規程”（包括庭前會議規程、一審法庭調查規程、非法證據排除規程），規範的對象主要是程序性事項，不涉及實體法問題，上海版《規程》也有類似特徵。
分案、辦案、訴訟監督和制約
從內容上看，《規程》共六章49條。六章分別是“一般規定、受案分案、案件辦理、訴訟監督、監督制約、附則”。下面擇其要者簡要說明:
01
受案分案
受案分案在《規程》中佔單獨一章6個條文的篇幅，分兩個小節，第一小節是“確定承辦部門”，第二小節是“確定承辦人”，可見這一問題的複雜性。
在承辦部門確定上有三個步驟：
一是確定案件類別為五類，即未成年人刑事案件、刑事執行檢察案件、金融（航運）檢察案件、職務犯罪和商業犯罪案件、普通刑事案件；
二是上述五類案件在確定承辦部門時從前到後依次優先，即只要有符合前一類情形的即歸該部門優先辦理。之所以需要確立優先順序，是由於分類的標準不統一，不同案件之間可能會出現交叉導致的；
三是一案數罪或數人分案，也根據上述類案劃分排序依次優先確定辦案部門。
在承辦人確定上，主要有以下四條規則：
一是初次分案以隨機分案為主，指定分案為輔，即主要由辦案軟件隨機確定承辦人，特殊情況下由部門負責人指定承辦人；
二是對於檢察機關已經承辦過的案件，原則上還由原承辦人繼續承辦；
三是對不捕、不訴後公安機關或當事人提出複議、複核後改變原決定的案件，應在同部門內變更承辦人辦理；四是特殊情況下需要變更承辦人的，由分管檢察長審批。
2
案件辦理
“案件辦理”一章包括四個小節，分別是適時介入、審查批准逮捕、（不）捕後跟蹤監督和引導偵查、審查起訴，具體還包括延押審查、退回補充偵查、出庭等具體內容，這些實際上構成了檢察“辦案”的內容，對應於之後的“訴訟監督”。
3
訴訟監督
“訴訟監督”在《規程》中是與“案件辦理”並列的一章，兩者構成了檢察機關“監督”與“辦案”的主要內容。“訴訟監督”一章主要規定了追捕、追訴，立案、偵查活動監督，審判監督，同類問題監督四個方面。
從監督與辦案的關係上看，監督事項承辦機制有三種：一是由辦案承辦人同時承辦監督事項，即隨案監督模式，如追捕、追訴，不需要調查核實的立案、偵查活動監督和審判監督事項；二是單獨監督模式，即對於需要進一步調查核實的立案、偵查活動監督和審判監督事項，辦案檢察官發現後應移送刑事訴訟監督部門專門辦理；三是部門監督模式，即對於辦案中發現的同一類案件或一段時間內需要向相關部門提出監督意見的，由辦案部門辦理。
4
監督制約
“監督制約”一章共11條，分別規定了不捕、不訴案件的制約，案件評查及幾種特殊案件的評查，不合格案件的除外規定，注意義務的認定及評鑑程序的啟動等幾個方面。
可以看出，隨著捕訴合一，案件多由同一承辦人辦理，為保證辦案質量、預防權力濫用，《規程》不僅設置了包括檢察官聯席會、檢察長、檢委會、案件管理部門的內部制約機制，還設置了公開聽證程序，將不起訴等檢察權置於偵查機關、案件當事人和社會公眾代表的監督之下。從這些規定看，捕訴合一後對檢察官的監督制約並未減少，而是增加了。
更多思考與建議
檢察改革既需要頂層設計，也需要地方實踐。對於刑事檢察改革來講，上海版“捕訴合一”實踐意義重大，它給刑事檢察改革新理念提供了鮮活實踐，也給刑事檢察改革提供了研究樣本。通過對上海“捕訴合一”改革實踐的觀察分析，法曹君有幾點不成熟的想法和建議：
關於改革文件的名稱
1
上海版《規程》名稱中突出了“捕訴合一”四字，無疑突出了刑事檢察改革的方向，具有很強的識別性和針對性。但從改革內容看，本次改革權力配置的調整不僅包括批捕權、起訴權，還包括刑事訴訟監督職責的調整，涉及整個刑事檢察辦案制度改革，“捕訴合一”不能全面概括改革的內容，未來的改革文件似冠以“刑事檢察”字樣更為合適。
關於案件類型劃分
2
《規程》的分案規定比較複雜，原因是類案劃分標準不統一，有的是根據犯罪主體劃分的如未成年刑事案件，有的是根據刑法規定的類罪劃分的如金融檢察案件、職務犯罪案件和商業犯罪案件，有的是根據訴訟階段劃分的如刑事執行檢察案件。下一步可否確定更為科學的類案劃分標準，值得研究。
關於辦案組織
3
根據檢察辦案責任制的規定，檢察機關的辦案組織有兩種，一是獨任檢察官，二是辦案組。實踐中，多數案件可以由獨任檢察官承辦，實現捕、訴、監督的合一辦理，但如果是人數眾多的職務犯罪案件、涉黑案件、集團犯罪案件，往往有成立辦案組辦理的需求。《規程》目前對後一種情況著墨不多，下一步改革中應予關注。
關於辦案與監督的關係
4
檢察改革的大方向是“在辦案中監督、監督中辦案”，《規程》根據實際情況確立了三種機制，保留了相對獨立的訴訟監督機制，想必有實踐方面的考量。
法曹君也認為，訴訟監督特別是審判監督具有複雜性，其中大多數情況下是可以通過隨案監督解決的，但也存在單獨監督的必要。
比如不服檢察機關生效處理決定申訴案件、不服法院生效裁判申訴案件，是在案件審判程序已經結束的情況下進行的，複查的工作量和難度又十分艱鉅，不具備隨審查起訴進行監督的條件。而且，這兩類刑事申訴案件在最高檢、省級檢察院辦案中所佔比重大。
因此，法曹君認為，應全面理解“辦案”的含義，審查批捕、審查起訴是刑事檢察辦案，審查申訴也是重要的刑事檢察辦案方式，對刑事檢察“辦案”的解讀不應過窄。
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