近期, 浙江省地方標準《政務辦事“最多跑一次”工作規範第3部分:政務服務網電子文件歸檔數據規範》(DB33/T 2036.3-2017, 以下簡稱《數據規範》) 正式發佈並實施。該標準由浙江省檔案局組織起草, 是實現政務數據共享的基礎性規範, 是我省“最多跑一次”政務服務地方標準體系的重要組成部分。《數據規範》對政務服務網 (自建系統) 電子文件歸檔過程中存檔信息包的數據結構、命名規則等作了規範, 明確了政務事項在線辦理和歸檔時對文件材料的規範要求。
一、定位
《數據規範》的“前言”中提到:“DB33/T 2036-2017《政務辦事“最多跑一次”工作規範》擬分為以下幾個部分:第1部分:總則;第2部分:一窗受理、集成服務;第3部分:政務服務網電子文件歸檔數據規範;……本部分為DB33/T 2036-2017的第3部分。”這實際上是明確了《數據規範》的定位。作為“最多跑一次”工作規範體系的組成部分, 《數據規範》是“最多跑一次”改革工作中的基礎性數據標準, 為各地、各單位在政務服務網 (自建系統) 上運行的各類行政權力事項的電子文件歸檔工作提供了統一規範, 從根本上解決了“最多跑一次”改革工作中各類電子文件如何形成、如何整理、如何歸檔的問題, 為“最多跑一次”事項電子化歸檔工作在全省範圍內的開展提供了堅實的數據基礎, 將倒逼政務事項的全流程在線辦理, 有助於實現各類電子文件應歸盡歸, 助推全省“最多跑一次”改革。
二、應用範圍
《數據規範》對政務服務網 (自建系統) 電子文件歸檔的處理流程, 存檔信息包的數據結構、命名規則, 以及電子文件材料的形成與整理等作了規範, 從應用端層面出發, 其應用範圍主要有四個方面。
(一) 用於各類政務系統在線歸檔模塊的開發和完善, 為政務服務網 (包括自建政務系統) 電子文件的預歸檔提供規範。在線歸檔模塊是對政務服務網 (自建政務系統) 電子文件進行預歸檔的前置功能模塊, 預歸檔是政務服務網 (自建系統) 各類權力事項辦結歸檔過程中形成獨立、完整的存檔信息包的階段, 是電子文件向檔案部門進行歸檔移交的前提和基礎。《數據規範》的基本內容直接針對這一階段的數據整理要求作了規範:在處理流程上, 第4節明確分為初步整理和組建、數據打包、數據驗證三個環節;在數據命名上, 第5節第2款明確採用電子文件號作為存檔信息包的命名標識, 作為伴隨電子文件整個生命週期的唯一“出生證”;在數據形成上, 第5節第6.1款明確須滿足真實性、完整性、安全性和有效性的要求, 對政務辦理階段電子文件材料的形成要求作了明確規範;在數據整理上, 第5節第6.2款對電子文件材料的組織結構、數據打包方式和數據驗證方式進行了規範, 並且在附錄B提供了行政許可等八大類權力事項的歸檔範圍目錄參考;在元數據的具體定義上, 第5節第3、4、5款分別對歸檔配置表、基本信息描述和流程信息描述三個元數據文檔的節點數據定義進行了詳細描述和示例。這些規範要求對於各類政務系統的在線歸檔模塊的功能設計、數據組織和交換共享等需求均可直接參照。
(二) 用於數字檔案室系統的開發和完善, 為政務服務網 (自建系統) 電子文件的全面歸檔、高效管理和有效利用提供了規範。數字檔案室是完成各單位政務服務網 (自建政務系統) 電子文件歸檔和管理的主要平臺。對於數字檔案室的開發, 《數據規範》可提供兩方面的參照:一方面是數據接收的參照, 《數據規範》對歸檔電子文件的數據結構和具體內容做了詳細規範, 數字檔案室可據此設計對應的模塊進行數據接收、解析和管理;另一方面是數據檢測的參照, 《數據規範》對存檔信息包的驗證方式、歸檔配置表的設定和電子文件材料格式做了規範, 數字檔案室可據此進行真實性、完整性和有效性的技術檢測, 而不再依賴於原來的生成環境和業務配置。
(三) 用於數字檔案館系統的開發和完善, 為電子檔案的接收進館、長久保存和共享利用提供了規範。數字檔案館是實現電子檔案接收進館、長久保存和共享利用的平臺。對於數字檔案館系統的開發和完善, 《數據規範》主要在電子檔案的數據結構和格式上提供參照, 確保進館電子檔案的長期可讀可用, 並明確其完整性、可靠性驗證手段 (如可信時間戳等) 。
(四) 用於部門間歸檔政務數據的交換共享, 為打破信息孤島、促進部門間數據的共享利用提供了基礎性數據規範。《數據規範》明確了九大類權力事項的歸檔範圍、數據組織和存儲要求, 這為推動部門間政務數據交換共享、實現“數據多跑路”提供了基礎性規範, 特別是對於各類自建政務系統, 今後可以參照本《數據規範》, 組織和形成各類脫離原有業務平臺、可實現部門間共享的歸檔政務數據, 有力助推“最多跑一次”改革。
三、重點關注和解決的問題
作為“最多跑一次”工作的基礎數據規範, 《數據規範》重點解決了“最多跑一次”改革過程中實現各類權力事項電子文件應歸盡歸所遇到的數據組織、交換、質量和拓展問題。
(一) 解決了數據組織問題。數據組織是電子文件歸檔過程中的基本問題。《數據規範》在不同層面對政務服務網 (自建系統) 歸檔電子文件的數據組織問題進行了解答。在存檔信息包的基本組織層面, 《數據規範》的第5節第1款明確存檔信息包由歸檔配置表、基本信息描述、辦理流程三個元數據文檔和事項辦理過程中形成、獲取的屬於歸檔範圍的電子文件材料所構成;在電子文件材料的分類組織層面, 《數據規範》第5節第6.2款明確電子文件材料應當按附錄B所提供的行政許可、行政處罰等八大類權力事項的歸檔範圍目錄進行分類組織。
(二) 解決了數據交換問題。政務服務網 (自建系統) 上形成並歸檔的電子檔案在其整個生命週期內將經歷多個系統, 進行多次數據交換。對於眾多系統, 尤其是種類繁多的自建系統而言, 《數據規範》提供了統一的數據結構、命名規則, 真正意義上打破了各個系統之間的數據壁壘, 為各個系統直接的數據交換, 乃至全省範圍內的數據共享做好了數據支撐。從另一方面也將有力地推進電子檔案的共享利用, 加速推動“最多跑一次”改革進程, 實現讓數據多跑路、群眾和企業少跑腿。
(三) 解決了數據質量問題。數據質量問題是電子文件歸檔工作中的關鍵問題。《數據規範》第5節第6.1款明確政務服務網 (自建系統) 形成、獲取的電子文件, 應當滿足電子文件的真實性、完整性、安全性、有效性要求。真實性是要求“電子文件材料的來源可靠、可追溯, 其內容、背景與形成時的原始狀態相一致, 未被非法篡改或者誤用”;完整性是要求“歸檔文件夾中的電子文件材料應與歸檔配置表中所描述的歸檔範圍相一致, 其內容、結構和背景信息齊全且沒有破壞、變異和丟失”;安全性是要求“電子文件材料經檢測無病毒, 且不存在其他安全性缺陷”;有效性是要求電子文件材料的文件格式“應採用標準規範的文件存儲格式, 能在脫離浙江政務服務網平臺的情況下正確讀取與使用”。
(四) 解決了數據拓展問題。《數據規範》對政務服務網 (自建系統) 歸檔的電子文件所規範的數據結構是具有通用性的, 對於接下來法律電子案卷和項目電子檔案的歸檔, 乃至未來政務公共數據等大數據的歸檔都提供了一個可複製、可拓展的解決思路。未來類似電子檔案和大數據的歸檔均可參照《數據規範》提供的範式和要求進行歸檔, 為“最多跑一次”事項電子化歸檔工作的深化拓展做好了準備。
四、對貫徹落實《數據規範》的建議
為確保實現各類權力事項應歸盡歸、長久保存和有效利用, 各地、各單位對《數據規範》的貫徹落實應當著重在以下三個方面進行著手。
(一) 在系統開發方面, 對於在線歸檔模塊的開發, 應當把握四個方面要點:一是歸檔電子文件的數據結構, 確保按照《數據規範》的規定對電子文件材料進行分類整理, 對存檔信息包的數據進行組織;二是存檔信息包的命名應當符合《數據規範》的規則, 確保唯一性且不重號、不跳號;三是歸檔元數據的採集應當規範、完整, 確保必要的字段不遺漏;四是滿足電子文件材料的真實性、完整性、安全性和有效性要求。對於數字檔案室和數字檔案館的開發, 應當把握兩方面要點:一方面是系統應當支持《數據規範》所規定的數據組織結構, 確保數據可讀可用;另一方面是系統應當根據《數據規範》所歸檔的真實性、完整性、安全性和有效性要求進行對應的數據檢測, 確保數據符合要求。
(二) 在數據配置方面, 應當把握兩方面要點:一是在線歸檔模塊的配置功能應當根據《數據規範》提供的八大類權力事項歸檔範圍目錄設置相應的可配置歸檔範圍, 並且具備必要性、歸檔方式和分組等歸檔配置輔助信息的選擇功能;二是在線歸檔模塊的配置應當既要確保行政權力事項辦理過程中形成、獲取的證據性、程序性、結果性關鍵材料納入歸檔範圍, 又要通過歸檔配置輔助信息的配置確保歸檔符合實際辦件情況, 如對於不適宜進行電子化歸檔的材料, 在歸檔方式中可選擇“紙質歸檔”。
(三) 在數據管理方面, 應當把握兩方面要點:一方面是電子文件形成過程中, 業務辦理人員應當確保電子文件材料的完整齊全, 即與已配置的歸檔範圍描述相一致, 如果“有缺失的, 應在預歸檔前由業務辦理人員予以補充後進行歸檔”;另一方面是電子文件管理統一平臺應當支持按照《數據規範》所規定的數據結構對歸檔的電子檔案進行管理, 包括數據的接收、解析、檢測、分類組織、交換和共享利用等。
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