謝文英等 檢察日報 今天
基層積極探索成效可圈可點 代表委員建議加強頂層設計
7月7日，近50噸散發刺鼻氣味的腐爛菜葉被打撈清理，露出的30餘畝土地上，播撒了草籽，栽種了格桑花和400餘棵桑樹。從垃圾山到綠植園，雲南省安寧市通仙橋村委會壩塘附近的環境變化，用時15天。
推動變化的，是安寧市檢察院發出的一份檢察建議。
借力黨委人大政府
檢察建議落實提速增效
今年上半年，安寧市檢察院民行部門在履行職責中發現，壩塘附近持續存在私自傾倒垃圾情形，導致部分垃圾沉入水中，形成黑臭水體，並造成水域周圍樹木大面積枯死。如果汙染面繼續擴大，將對螳螂川河流造成汙染隱患。
6月23日上午，安寧市檢察院發出訴前檢察建議，要求金方街道辦事處在15日內對垃圾堆放區進行整治，採取有效措施，徹底杜絕傾倒垃圾的違法行為。“15天整改期限的法律依據，是2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民檢察院關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。”安寧市檢察院檢察長楊志剛說。
當天下午，楊志剛帶著檢察建議趕到市委，當面向市委書記彙報此事。市委書記現場批示，要求金方街道辦事處立即組織進行整治。
實踐證明，更好地發揮檢察建議的法律監督效用，離不開地方黨委、政府和人大的有力支持。由地方人大及其常委會出臺相關決定決議，成為各地人大助力提升檢察建議約束力的重要措施。
2015年12月，青海省海東市樂都區檢察院向該區人大常委會作《關於區人大常委會對檢察建議實施監督的請示》；2016年4月，樂都區第一屆人大常委會第十七次會議通過《人大常委會關於檢察建議實施監督的決議》，將檢察建議納入人大監督範圍。
有些地方，對檢察建議的落實作出了明確的細化規定，並通過人大的監督機制予以保障。2017年9月27日，江蘇省連雲港市海州區第十八屆人大常委會第五次會議表決通過了海州區檢察院提請審議的《關於提升檢察建議質效的若干規定》，對檢察建議的落實、報備及跟蹤問效等作出詳實要求。其中，明確向人大常委會備案檢察建議的時限是七天；進一步強調各相關單位積極配合檢察機關調查核實的義務，明確人大常委會針對不同情形採取專題詢問、專題會議審議處理意見等保障檢察建議落實的方式；首次對各相關單位若涉及向人大常委會履職評議時，須一併報告檢察建議落實情況作出明確規定。
山東省東營市人大常委會在相關決議中規定，對檢察建議特別是對事關國計民生重點領域、群眾反映強烈、黨委政府高度關注的檢察建議不予採納的，要求及時提請同級人大常委會啟動監督程序。
具體實踐中，地方黨委、政府會通過領導批示、專題研究、轉發轉辦等形式，推動相關部門儘快落實檢察建議，起到了良好的社會效果。今年6月，湖南省臨澧縣檢察院在履職中發現，該縣政府2016年所作的關於同意劃定縣級自然保護區的批覆，違背了依法行政原則，不符合法定程序，遂依法向縣政府發出檢察建議書。6月21日，該縣政府專門針對縣級自然保護區的有關工作召開常務會議，經過深入研究和充分討論，現場決定採納檢察建議。
練好內功提升質量
檢察建議精準發聲
“1月至4月，湖北省襄陽市樊城區未成年人犯罪案件有15件，其中9件為未成年人參與盜竊、搶劫犯罪，佔案件總數的60%。這9起案件中，有7起與未成年人進網吧有關，佔比高達77.8%。”2017年4月，樊城區文化體育旅遊局相關負責人在接過檢察建議時，注意力一下子被上面的餅狀圖吸引。
通過數據分析，檢察機關得出結論：未成年人進網吧是引發未成年人犯罪的主要原因之一。建議樊城區文化體育旅遊局加強對網吧的排查。同年5月，在樊城區文化體育旅遊局組織參與下，展開了對網吧的拉網式排查，開展夜間常態化巡查，最終關停網吧8家，行政拘留20餘人。
一個月後，樊城區檢察院再次進行數據分析，發現未成年人犯罪6件，其中2件為盜竊、搶劫類犯罪，佔案件總數的33.3%，這2起案件中與未成年人進網吧有關的為零。未成年人進網吧問題得到有效控制。
規範檢察建議，某種意義上就是提升檢察建議質量，確保精準發聲。針對檢察建議存在的因地而異、因人而異、因事而異，沒有統一規範，粗放發出等情況，各地不斷探索規範機制。
2017年7月12日，浙江省麗水市檢察院建立四項機制，其中的科學專業調研諮詢機制，針對提升檢察建議質量，要求每份檢察建議均需要經過提請立項、項目調研和備案審查三個階段。承辦人在製作檢察建議時，必須對案件發生的原因、特點和規律進行深入的分析和詳細的調查研究。製作專業性較強的檢察建議時，應適時諮詢行業系統的專家學者，聽取人大代表、政協委員的意見和建議，確保檢察建議的科學性。
江蘇省無錫市濱湖區檢察院通過“一問二訪三函”提醒制度，全程監督檢察建議履行。若對方單位收到檢察建議三日內未與該院聯繫，檢察官就會電話提醒，一週內未與檢察院接洽的，檢察官會登門拜訪，如對方單位提出異議仍不能接受的，檢察院及時與該單位及其上級主管部門溝通。今年以來，濱湖區檢察院發出的22份檢察建議，全部得到履行。
代表委員建議，加強頂層設計
提升檢察建議執行力
2012年8月31日，“檢察建議”寫入修改後的民事訴訟法；2017年，修改後的行政訴訟法增加了“訴前檢察建議”內容，授權檢察機關對生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域負有行政監管責任的行政機關提出檢察建議的職責。
全國政協委員、中國人民大學法學院教授湯維建接受記者採訪時指出，檢察建議分兩類，一類是訴訟中的檢察建議，一類是訴訟外的檢察建議，共同點是，都不具有法律強制力。
“在司法實踐中，再審檢察建議與抗訴的界限並不清晰，再審檢察建議的執行效力也不是很明確。雖然修改後民訴法增加了‘檢察建議’，但其實施效果與修法預期相差甚遠。”湯維建說，造成檢察建議剛性不足的原因，主要是法律沒有賦予“檢察建議”強制力。
全國人大代表、重慶索通律師事務所律師韓德雲也表示，法律在設計“檢察建議”職能時，相應地要規定被監督機關如何執行檢察建議，檢察機關如何進一步監督，沒有法定義務和權力的匹配，執行力肯定要弱下來。
“法律在賦予檢察機關剛性監督職能的同時，也賦予了其‘柔性’的‘檢察建議’監督權。‘檢察建議’是檢察機關依法履行的監督職能，儘管也叫‘建議’，但是不同於一般意義上的‘建議’。在法律還未賦予檢察建議強制執行力的情況下，檢察機關應用好‘檢察建議’，讓柔性監督發揮剛性監督的效果。”全國政協委員、北京市檢察院副檢察長甄貞接受採訪時說，從司法實踐看，檢察建議在糾正和預防違法犯罪行為方面，在完善制度、彌補漏洞方面，是有效措施，目前只是落實得不理想。檢察機關應積極探索檢察建議規範化，提升檢察建議質量，樹立檢察建議的威信，努力實現多贏共贏的效果。
湯維建說：“現在基層檢察院都在積極探索提升檢察建議執行力的方法，很多地方人大出臺決議，強化對建議檢察執行效果的監督，希望全國人大層面也通過類似的決議，以彰顯檢察建議的實際執行力。”
法律規定
民事訴訟法規定
2012年修改後的民事訴訟法第二百零八條規定：地方各級檢察院對同級法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第二百條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級法院提出檢察建議，並報上級檢察院備案；也可以提請上級檢察院向同級法院提出抗訴。各級檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。
行政訴訟法規定
2014年修訂的行政訴訟法第九十三條規定：地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，並報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。
各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。
2017年行政訴訟法再次作出修改，第二十五條增加訴前檢察建議的內容：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。
最高檢文件
2005年
《最高人民檢察院關於進一步加強公訴工作強化法律監督的意見》指出，拓寬監督思路，講究監督方法，採取口頭監督與發檢察建議書、糾正違法通知書相結合。
2007年
《最高人民檢察院關於加強對監外執行罪犯脫管、漏管檢察監督的意見》規定：對於監外執行罪犯脫管、漏管問題突出的地方，應當及時向有關主管部門提出改進監督管理工作的檢察建議。
2009年
《最高人民檢察院關於進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》，明確檢察建議是訴訟監督的重要手段之一。
2012年
最高檢制定《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，這是首次對檢察建議進行較為全面系統規定的規範性文件。
山東寧陽：
檢察建議公開送達現場示證
郭樹合 沈愛國
公開送達檢察建議書
今年4月19日，山東省寧陽縣檢察院檢察建議工作室內，舉行了一個特別的檢察建議書公開送達活動。檢察建議書的送達對象，是寧陽縣國土局。該院副檢察長王永建主持了這場檢察建議公開送達儀式。
這件檢察建議與一塊農用地有關。今年1月至2月，崔某未經縣級以上政府批准，在寧陽縣東莊鎮東崔村村南基本農田內擅自採挖砂岩，造成基本農田大量毀壞，喪失種植條件。寧陽縣檢察院走訪調查中發現了這個問題。經勘驗，崔某在基本農田內非法開採砂岩累計3.87萬立方米，破壞基本農田27.3畝，非法獲利23.6萬餘元，造成原有耕作層已嚴重毀壞。
2月7日，崔某因涉嫌非法佔用農用地罪被國土部門移送公安機關。在對該案審查批捕的同時，該院發現，由於國土資源局僅將該案作為刑事案件結案處理，未責令其限期改正，被破壞的生態資源沒有得到恢復。為此，該院有針對性地製作了檢察建議書。
該院建議國土部門，對崔某下達責令限期改正通知，限期恢復被破壞的土地植被；逾期不改正，責令其繳納復墾費，專項用於恢復被破壞的土地，及時修復受損生態資源。同時，對近年來查辦的破壞土地的案件進行詳細排查摸底，對破壞土地違法犯罪行為開展執法大檢查等。
為了強化這份檢察建議書的監督效果，寧陽縣檢察院並沒有採用文來文往的原有方式，而是選擇公開送達。送達儀式上，檢察官還對檢察建議涉及的相關證據進行出示並予以說明。案發現場航拍圖和視頻顯示，案發現場的植被及土層已經完全受到破壞，喪失種植條件，令人觸目驚心。
“請在收到建議書後兩個月內作出處理，並將處理結果書面回覆本院。”主持儀式的王永建說。
寧陽縣國土局局長呂洪聖表示：“檢察建議負責地指出了問題，說明我們局在工作中存在管理上的漏洞。下一步，我們還將舉一反三，把土地和資源的執法關口前移，加大巡查力度，切實做到早發現、早制止、快查處。”
發出檢察建議後，該院民行部門一直督促跟進，多次會同國土部門、當地政府有關人員到被破壞土地現場實地查看土地恢復情況。目前27.3畝被被毀農田基本修復完畢，整理後的土地已種植了農作物。
記者還了解到，7月17日，寧陽縣法院以非法佔用農用地罪，判處崔某有期徒刑一年，緩刑二年，罰金2萬元。
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