摘 要：宅基地“三权分置”既要从理论上厘清所有权、资格权和使用权权能边界、内涵及相互关系, 也要从实践中探索各项权能的实现机制。宅基地“三权分置”面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境。落实所有权需要实现所有权主体一元化和所有权主体法律化, 还权赋能、给予所有权主体一定的处分权;稳定资格权需要严格界定资格权的取得范围, 探索宅基地资格权有偿退出机制;放活使用权应该允许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在宅基地上建房自住或营商, 探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。
一、引言
长期以来, 中国农村居民的宅基地具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的功能。随着工业化和城市化的发展, 一方面, 大量农村居民进城务工, 甚至部分农村居民落户城市后农村出现了大量闲置宅基地和农房, 造成了资源浪费;同时农民市民化过程中也缺乏相应的制度安排保障其宅基地和农房财产权的实现。另一方面, 城市化过程中对土地要素的需求越来越大, 城市国有土地供给已经出现了瓶颈。要解决这一矛盾, 就需要改革现行的宅基地产权制度。宅基地产权制度改革是提高土地要素配置效率、解放和发展农村生产力、解决“三农”问题的重要制度变迁。
当前, 宅基地改革的方向是“三权分置”。2018年1月15日, 国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示, 中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”1。紧接着, 2018年中央“一号文件”提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。这标志着宅基地“三权分置”改革迈出了关键性步伐。宅基地“三权分置”是一项重大理论和实践创新。从理论上讲, 宅基地“三权分置”丰富和发展了新时代农地“三权分置”改革的理论内涵。从实践意义讲, 宅基地“三权分置”, 有利于赋予农民更多的土地财产权利, 进一步拓宽其财产性收入渠道;有利于农民工进城工作和落户, 加快农民工市民化的进程;有利于盘活农村闲置的土地资源, 增加实现乡村振兴战略和工业化、城市化所需要的建设用地资源;有利于增加城市土地供给数量, 进一步遏制城市房价过快上涨。
农村土地“三权分置”改革最初涉及到的是承包地“三权分置”改革 (孔祥智, 2017;黄祖辉, 2017;尹成杰, 2017) 。随着实践发展, 宅基地“三权分置”改革也被提上日程 (郭晓鸣, 2013;刘守英, 2017) 。在中国, 宅基地对于农村居民来说具有特殊性, 因为其承载着农民的生活居住、风险保障、归属承继、支持生产、情感寄托及资本化等多重功能 (龚宏龄, 2017) 。但是, 随着工业化、城镇化的推进, 农村宅基地的基本居住保障性功能正在弱化 (张克俊等, 2017) 。在农民市民化过程中, 如何正确处置农民的宅基地, 关系到农民的切身利益、基本权利和获得感 (朱启臻, 2018) 。当前, 宅基地问题研究主要涉及以下四个方面:一是宅基地退出和补偿标准问题, 即农民在市民化过程中退出宅基地时如何实现其土地和房屋财产权利 (付文凤等, 2018) 。宅基地退出关系到农民土地财产权的实现问题, 这会受到政府意愿、退出制度安排、农民收入、退出意愿和市民化成本等多种因素影响 (吴远来等, 2014;叶兴庆等, 2017;庄开明等, 2017;周文, 2017) 。二是宅基地“三权分置”的实现问题 (袁铖, 2010;董祚继, 2017) 。宅基地“三权分置”需要通过相关制度设计落实农民集体所有权、保障农民资格权和放活使用权 (张占仓, 2017) , 同时需要打破城乡资源流动的障碍 (郑风田, 2017) 。宅基地“三权分置”改革关键是要放活使用权和流转使用权。宅基地使用权流转会受到收入结构、是否在城市购买商品房和对相关法律熟悉度等影响 (钱龙等, 2016) 。目前, 宅基地使用权流转模式主要有产权转让模式、收益转化模式、土地入市模式和转换入市模式等 (顾龙友, 2018) , 宅基地的置换模式主要有置换宅基地模式、置换小产权房模式和置换商品房模式等 (上官彩霞等, 2017) 。这些模式都丰富了宅基地“三权分置”的实践内涵。三是探索宅基地的用途管制和有偿使用制度 (陈小君等, 2010;孔祥智, 2016) 。放活宅基地使用权, 并不是要改变宅基地的用途, 而是允许其在合法范围内实现权利价值。四是构建共享型的收益分配机制 (杨璐璐, 2017;杨丽霞等, 2018) 。宅基地“三权分置”涉及到了所有权人、资格权人和使用权人, 因此在发生宅基地增值收益后如何在不同权利人之间合理分配也是非常值得关注的 (易小燕等, 2017) 。
从现有研究来看, 受到政策和制度约束, 学者们对宅基地“三权分置”的研究并不充分。当前, 宅基地“三权分置”改革已经拉开了序幕, 但是理论上和实践上宅基地“三权分置”仍然存在一些权能困境。因此以下问题需要进一步深入研究: (1) 当前宅基地“三权”分置的权能困境是什么, 即需要厘清宅基地“三权”分置中所有权、资格权和使用权的权利内涵存在的问题, 需要处理好不同权利的边界、内容以及不同权利之间的相互关系。 (2) 针对这些权能困境, 应该采取怎样的实现机制落实所有权、稳定资格权和放活使用权。
二、所有权的权能困境及权能实现
(一) 所有权主体的虚化与处分权缺失
中国农村土地制度坚持的是农民集体所有制, 它对促进农村生产力发展和提高合作化水平发挥了重要所用。但是, 改革开放以后, 随着市场经济体制的建设和完善, 以及城市化和工业化的推进, 以土地为核心内涵的农村集体所有制所赖以存在的经济社会基础逐渐弱化。在此背景下, 农村土地的农民集体所有权也出现了“虚化”, 所有权主体出现了“弱化”问题。
农村土地主要包括承包地、宅基地、集体经营性建设用地和集体非经营性建设用地, 以及“四荒地”等。宅基地作为农村土地的一种类型, 和其他类型的农村土地一样, 也存在所有权“虚置”问题。具体表现为所有权主体的虚化和处分权的缺失。
1. 宅基地所有权主体的“虚化”。
首先, 宅基地所有权主体的“虚化”表现为所有权主体的法律地位缺失。按照现行的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《农村宅基地管理办法》等法律法规规定, 宅基地的所有权归“农民集体”所有。“农村集体”仅仅是由特定身份和资格的农民组成的农民集合体, 并不是民法等法律规定的自然人、法人和非法人组织等权利主体。正因为农民集体没有正式的法律主体地位, 在实践中, 农村基层行政组织或乡镇政府组织成为了农村集体土地所有权的代理人。这种所有权的代理制, 必然会产生所有权和控制权冲突。实践中, 宅基地的实际控制权往往落在了村干部或乡镇行政组织手中, 就是最好的例证。
其次, 宅基地所有权主体的“虚化”表现为所有权主体的多元化。相关法律法规规定“乡镇农民集体”、“村农民集体”和“村民小组农民集体”都是农村土地所有权的权利主体形式。多种所有权主体并列带来了所有权主体的权利冲突, 即不同的所有权主体拥有的权利范围不一样, 往往会产生“掐架”和“侵蚀”问题。对于宅基地来说, 所有权主体的多元化, 也给实际的管理和操作带来了困难。尤其是发生宅基地被征收或其他增值收益机会时, 这种所有权主体多元化问题的权能冲突就会显现出来。
再次, 宅基地所有权主体的“虚化”表现为所有权主体的弱化。在宅基地所有权主体法律地位缺失和所有权主体多元化的背景下, 必然会带来所有权主体的弱化。实践中, 乡镇政府、村民委员会和村民小组等代为行使宅基地所有权权能, 这必然会导致所有权主体弱化。乡镇政府、村民委员会和村民小组仅仅是传统意义上的行政组织, 用行政组织代替具有经济价值功能的所有权, 容易产生腐败和权利侵蚀等问题。在实践中也发现, 一些地方村民委员会和乡镇政府干部为了自身利益, 不顾农民集体的集体利益, 大搞征地和拆迁, 违背了农民集体和农户的意愿, 侵害了他们的利益。宅地基所有权的代理制也会限制农户正常行使其宅基地使用权。农户在行使宅基地使用权时也会遭到宅基地所有权代理人的强势干预。实际上, 现行农村土地管理制度将农地所有权分割给了国家、农民集体和农民三类主体, 而农村土地的实际控制权却被赋予了具有行政和政治职能的乡镇和村社行政组织。这种权利分配的不匹配, 进一步弱化了“农民集体”的宅基地所有权。
2. 宅基地所有权权利束中缺乏完整处分权。
广义的产权是一组权利束, 包括所有权、使用权、收益权和处分权等。其中, 所有权是产权的核心, 而最能体现所有权价值的是收益权和处分权。在市场经济中, 拥有所有权的主体一般是拥有对权利客体的收益权和处分权的。但是, 中国农村土地产权制度安排中, 所有权主体是没有完整的处分权的。主要原因是, 相关制度安排中限制了农村土地所有权主体“农民集体”的处分权, 这既与“农民集体”所有权主体的虚化有关, 也与国家在农地产权制度安排上对所有权主体权能的弱化有关。如国家通过相关《土地承包法》第17条和《物权法》第14条等限制了“农民集体”对土地的处分权。
宅基地作为农村非经营性建设用地, 具有成员资格的家庭农户可以向“农民集体”的代理人村行政组织或乡镇行政组织申请, 可以免费或少量付费获得。家庭农户仅可以获得宅基地的使用权, 而所有权原则上归“农民集体所有”, 实际上部分控制权在“农民集体”的代理人之村或乡镇行政组织手中。但是, 村或乡镇行政组织也仅仅获得了部分控制权, 其范围仅限制在农民集体内部, 比如宅基地的调换、宅基地的分配等。宅基地的最终控制权是掌握在国家手中的。比如《农村宅基地管理办法》就对宅基地的申请、审批和监督等做出了严格规定。同时, 宅基地所有权人是不能在“农民集体”以外处理宅基地的, 如宅基地要转变为城市建设用地必须被国家“征用”或“征收”后, 土地性质由“农民集体”所有改变为“国有”后才能进入一级土地市场进行买卖。总之, “农民集体”的代理人之村或乡镇行政组织对内有一定的处分权, 但是超越“农民集体”以外, 其完全散失了处分权。既然所有权人散失了对宅基地产权中的处分权, 那么与处分权相联系的收益权也很难充分实现。
(二) 做实宅基地所有权的可能方向
宅基地所有权权能如何实现?学界有两种不同的观点, 一种观点认为应该淡化和弱化农地 (包括宅基地) “农民集体”的所有权, 突出农地 (包括宅基地) 的使用权, 通过制度安排实现农地使用权或承包权的永佃权化 (韩立达等, 2017) ;另一种观点认为应该坚持现行的宅基地所有权制度框架, 通过“集体所有权+农民自治”来实现对宅基地产权的有效治理 (桂华等, 2014) 。笔者认为这两种观点都为中国农村宅基地所有权产权的实现提供了思路, 但是考虑社会主义公有制的制度背景, 应该在坚持农村集体所有权基础上, 进一步做实宅基地所有权。
具体来说, 一是实现宅基地所有权主体的一元化。为了防止实践中所有权主体多元化带来权能分散和弱化, 需要进一步明确不同“农民集体”的所有权主体, 且实现代表唯一性。二是将宅基地所有权主体进一步法律化。在明确所有权主体的基础上, 通过立法或修改法律等方式, 明确宅基地所有权主体法人资格, 给予所有权主体人格化的权利和义务, 登记法定代表人, 确权颁证, 进一步规范和约束所有权主体的行为。目前, 《民法总则》已经将农村集体经济组织列为特殊法人, 给予了其民事主体资格, 但是代表农地所有权的“农民集体”还没有列入特殊法人, 需要进一步研究和完善相关法律。三是还权赋能, 给予所有权主体一定的处分权。除了继续规范所有权主体对内的处分权以外, 在条件成熟的地区可逐渐放开宅基地对外的部分处分权, 在符合规划和土地用途管制基础上, 逐步放开城郊或城中村的宅基地直接入市交易机制。
三、资格权的范围界定及权能实现
(一) 宅基地资格权的范围界定:取得和退出困境
按照《农村宅基地管理办法》, 具有“农民集体”资格权的农户可以以户为单位向村行政组织和乡镇行政组织申请获得一定面积的宅基地用于自建房, 且坚持“一户一宅”的原则, 禁止多占和面积超标。在“农民集体”内部, 宅基地资格权的获取是免费的或者仅付少量管理费用。以“农民集体”成员权获得宅基地的资格权, 是国家通过法律规定赋予农民的一种特殊权利, 目的是为了保障农户基本的居住性需求, 解决农村土地资源配置的公平性问题。
计划经济时期和改革开放初期, 农民向外的流动性比较小, 主要的流转渠道是升学、公务员和婚丧嫁娶等, 宅基地资格权的重要性不是很突出。因为, 一般情况下, 在农村结婚或分家后可以自立门户, 具有“农民集体”成员权的新农户家庭可以申请新的宅基地;独门独户的老人去世后, 其宅基地可以置换给同村的其他农户, 或者直接由村集体收回;全家进城工作、由农村户口转为城市户口后其宅基地也可以由村集体收回。宅基地使用权在“农民集体”内部流动, 这时农民的宅基地资格权不具有真正意义上的经济价值, 故并不受到重视。不过, 这种宅基地模式在计划经济时代和改革开放初期发挥了较好的居住保障性功能和农村社会稳定功能。
伴随着城市化和工业化的推进, 农村剩余劳动力大规模向城市和工业部门流动。在城乡二元经济社会结构和城乡二元土地制度下, 农村土地的征用和征收使得农民认识到了宅基地资格权和使用权的巨大经济价值, 所以农民也越来越重视宅基地的资格权。另外, 农民市民化过程中, 已经在城市购买住房和就业的农村居民宅基地的处置成为了新的问题。目前, 成都市和重庆市等地试点宅基地退出和补偿模式, 即进城农民工放弃宅基地资格权和使用权时可以获得一定的经济补偿。按照宅基地“三权分置”改革的试点思路, 资格权是其重要的权利之一。在新时代, 面对新变化, 农民的宅基地资格权到底是什么权利?笔者认为资格权属于“农民集体”成员权基础上派生出的一种社会保障权和发展权。从公平角度考虑, 这种权利是国家通过相关的法律法规赋予农民的。但是在市场经济中, 这种资格权具有了较强经济价值后, 这种资格权开始受到了公平和效率问题的挑战。按照“一户一宅”原则让农民平等获得宅基地, 是法律赋予他的权利, 也是其成员资格的体现;同时, 随着土地征收和征用, 或者农民市民化过程中退出宅基地后, 宅基地的资格权和使用权的经济价值开始突显, 人们对经济效率的追求需要找到合适的实现途径。
在市场经济背景下, 农民的宅基地资格权取得和退出内涵发生了新的变化。但是, 《物权法》和《农村宅基地管理办法》等法律法规规定, 农户取得宅基地资格权主要是通过其资格权申请获得, 不能通过买卖、承租和赠与等方式获得。现在需要解决的政策问题是农民是否可以将宅基地使用权通过继承、承租等方式流转给其他人, 最终发生资格权的变更。这就涉及到宅基地资格权在“农民集体”内部的变更和“农民集体”外部的变更。按照现行法律法规, 是绝对不允许城市居民在农村买地建房的。但是, 一些小产权房的存在实际上就是变相的出让或稀释了部分农民的宅基地资格权。在宅基地“三权分置”实践探索中, 对资格权的范围和开放程度就成为一个重大敏感问题, 需要理性对待。因为这涉及到农村土地资源新的公平和效率价值取向、短期利益和长期利益的取舍、经济利益和社会风险的平衡问题。笔者认为在城市化过程中, 依据农民进城就业和社保保障程度, 可以采取渐进方式逐步放开资格权范围。
农民的宅基地资格权退出也是农民市民化过程中面临的新问题。依照《物权法》和《农村宅基地管理办法》等规定, 已获得批准未建房满二年、新迁入其他宅地基、非法骗取和转让等情况发生时需要收回宅基地使用权。现实中, 以下情况, 如独门独户死亡、全家的农村户口转变为城市户口等都将散失获取宅基地的资格权。随着农民市民化进程的推进, 进城落户的农民是否应该有偿退出宅基地, 也成为了学界争论的焦点。支持的观点认为, 应该给予退出宅基地的农民一定经济补偿, 既可以体现其资格权和使用权的经济价值, 也可以为农民进城安家落户提供一定的物质保障 (周其仁, 2014) ;反对的观点认为, 农民的宅基地是免费取得的, 相当于国家给予的福利, 不应该着急让农民进城时退出宅基地 (贺雪峰, 2016) 。一些地方已经在实践宅基地的有偿退出了, 比如成都市郊区的宅基地有偿退出模式、重庆市宅地基退出的地票模式等。笔者认为这种退出模式仅仅在大城市郊区才具有较好的实践意义。因为大城市雄厚的财政实力可以支持这样做, 也可以通过城市的分工体系解决进城务工农民的就业问题。当前, 应该按照中央的相关政策文件扎实推进农村宅基地试点改革, 重点应该完善宅基地的取得方式和增强宅基地相关的财权权利, 放活宅基地使用权和住房使用权等, 但是应该禁止城镇居民到农村买地建房。
(二) 落实和保障农民资格权
如何进一步落实和保障农民的资格权, 是实现宅基地“三权分置”的关键环节。一要健全和完善宅基地的申请、审批和监管制度, 严格执行“一户一宅”, 禁止“一户多宅”等多占和面积超标等违法行为。按照《农村宅地基管理办法》, 应将县、乡镇和行政村作为落实宅基地监管的责任单位, 落实监管责任制。严禁“农民集体”外部人员尤其是城市居民在农村置办宅基地。二要“确权颁证”, 对于新申请宅基地和已经取得宅地基的农户颁发资格权证和农村集体建设用地使用权证, 通过确权颁证进一步做实农民资格权和土地使用权。三要严格禁止农民的宅基地资格权向“农民集体”外部的流转、承租和买卖等。宅基地, 实际上是国家赋予农民的一项保障基本居住需求的权利。这项权利的实现仅仅限制在农民集体内部。由于中国城市化率还在50%左右的水平, 且农民在城市里没有获得稳定就业、住房保障和社会保障的情况下, 不应该过早取消宅基地资格权的限制。四要探索建立市民化后农民宅基地资格权的退出机制。在城市化过程中, 农村居民进城工作获得了稳定收入, 解决了住房、医疗、教育和养老等社会保障问题后, 在尊重农民意愿的基础上, 探索农民有偿退出宅基地资格权和使用权的退出机制。宅基地有偿退出机制, 实际上是国家第二次以土地为标的赋予农民土地财产权, 主要是收益权, 解决农民市民化过程中的资金问题。但是, 宅基地有偿退出机制, 应该充分尊重农民意愿, 有序进行, 不能搞一刀切的宅基地退出和农民进城运动, 不能诱导农民拿土地财产权换市民身份。
从城市化率比较高的拉美国家教训可知, 农民散失住房和土地进城后, 如果就业和社会保障不能跟上, 往往会出现城市贫民窟, 后患无穷。相反, 从城市化率很高、但是60%左右的人口居住在小城镇的德国模式来看, 通过产业发展、基础设施提升和公共服务均等化, 能够较好解决农民市民化过程中的土地、住房和就业问题 (陈锡文, 2016) 。总之, 市民化过程中的农民是否退出宅基地、放弃其资格权和宅基地使用权, 既需要充分尊重农民的意愿, 有偿退出也需要因地制宜、循序渐进, 也需要综合考虑农民进城后的就业、住房和社会保障状况, 防止出现城市平民窟和积累其他社会风险。
四、放活宅基地使用权的困境及权能实现
(一) 使用权流转与宅基地直接入市困境
相关法律法规对宅基地使用权流转作出了严格限制, 如《土地管理办法》第63条第4款规定“农村农民出售、出租房屋后, 再申请宅基地的, 不予批准”;《担保法》规定宅基地使用权不允许抵押;国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》, 严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房, 禁止为城市居民颁发农村宅基地使用权等。因此, 传统的宅基地流转主要在集体内部通过置换和继承等形式进行。
随着工业化和城市化的发展, 农民市民化过程中, 进城务工农民的宅基地闲置成为了普遍现象, 如何放活宅基地使用权、提高土地资源的利用效率、增加农民的土地财产性收益, 成为了亟待解决的难题。为此, 2007年颁布的《物权法》作出了一些调整, 第十三章第一百五十二条规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”;第一百五十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《物权法》是一部私法, 其规定农民对宅基地具有占有和使用的权利, 但是其又规定宅基地使用权的取得、行使和转让受到国家土地管理法规的限制。这实际上既在法律上承认了宅基地使用权的合法性, 但是又通过部门法和条例限制了农民对宅基地使用权行使。这可能为放活宅基地使用权提供了法律基础, 但是也需要调整相关部门的规制和条例。
按照相关的法律法规, 宅基地使用权对外流转的唯一途径是被国家征收或征用, 这实际上是宅基地使用权的消灭。为了适应新形势, 宅基地使用权的对外流转已经开始了试点, 即宅基地直接入市。全国人大常委会已经授权国务院, 国务院印发了相关指导意见, 在北京市大兴区等33个县 (市、区) 开始农地征收、农村集体经营性建设用地和宅基地直接入市试点。规定试点县的农民在符合规划、合法取得和符合用途管制基础上, 可以将农民集体所有的土地使用权租赁、转让和入股, 可以直接入市交易, 享受“同地同权”和“同权同价”的待遇, 同时还调整了宅基地的审批权限, 简化了审批流程2。这个《决定》在试点地区放开了宅基地等农民集体所有土地使用权的转让、租赁和入股, 但是仅仅限制在试点地区进行“封闭式”流转, 对宅基地入市也持谨慎态度, 规定闲置的宅基地可以入市, 或者进城农民的宅基地在其自愿原则上有偿退出, 不搞强迫。
中央和相关地区已经在逐渐试点和探索落实宅基地所有、保障农户的宅基地资格权和放活宅基地使用权。但是, 对宅基地使用权到底放活到什么程度还是非常谨慎的。相关的试点意见和领导讲话中多次重申禁止城市居民在农村购买宅基地建房。可见, 从现行制度背景看, 放活宅基地使用权仅仅限定在集体内部, 允许在集体内部租赁、流转和入股, 允许农民在自己宅基地基础上建设房屋和其他设施, 进行住房出租、家庭旅馆等商业性经营;对于宅基地入市, 也明确要求要尊重农民的意愿、保障农民的财产权利和保持社会稳定。
(二) 放活宅基地使用权的实现机制与风险防范
宅基地“三权分置”中要放活使用权应该是有限制的和适度的。具体来说是指四个层面的放活, 一是逐渐允许宅基地使用权在“农民集体”内部流转、租赁和入股;二是允许农民在合法取得的宅基地基础上, 在符合规划前提下建设住房和其他设施, 用于出租或搞家庭旅游等发展其他产业;三是在尊重进城农民意愿的基础上探索宅基地有偿退出机制;四是有条件的县可以将闲置的宅基地等直接“入市”交易, 实现“同地同权”和“同权同价”。
要实现宅基地使用权在四个层面的放活, 需要创新实现机制。第一, 修改现行法律法规。如, 按照全国人大常委会授权的农村土地改革试点意见的决议, 允许宅基地使用权在“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在合法取得的宅基地上建设住房和其他符合用途规制的设施进行经营获利, 就需要修改《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条“城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征收转为国有土地后, 该国有土地的使用权方可有偿出让”, 以及《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定。需要修改的法律法规还涉及到农地的征收补偿和宅基地的审批权限等规定。
第二, 探索宅基地使用权有偿退出的机制。在尊重农民意愿的前提下, 在城市获得稳定就业、社会保障和满足居住需求后, 允许农民退出其宅基地。传统的做法是进城落户农民直接将宅基地无偿退还给村集体。随着《物权法》赋予农民的宅基地“用益物权”权能, 农民进城落户后可以以宅基地获得一定的物质补偿。但是, 这种物质补偿由谁来支付?中国的农村集体经济大多不发达, 村集体是没有能力支付的。实践中, 主要是有经济实力的城市给予所辖区农村居民退出宅基地给予一定的补偿, 如成都市对郊区宅基地退出的农户给予每亩二十到三十万不等补偿, 并给予就业和社会保障等相关政策优惠;重庆市通过“地票”制度给予退出宅基地的农户一定的住房补贴等。长远来看, 农民宅地基退出, 需要解决两个关键问题, 即宅基地退出的补偿标准和资金来源。笔者认为补偿标准可以参考相同区位集体经营性建设用地和国有土地入市的价格进行评估, 资金来源可以通过在集体经营性建设用地和国有土地入市时的土地总价中提成, 建立宅基地退出补偿基金。
第三, 探索宅基地直接入市的机制。宅基地入市主要有成都市温江区的“双放弃”模式、重庆“地票模式”和浙江嘉兴的“两分两换”模式等。严格意义上, 这些模式仅是一些宅基地间接入市的尝试。真正意义上的宅基地入市, 已经在全国人大常委会和国务院授权的33个试点县市区开展, 如四川的泸县等。试点地区宅基地直接入市的案例较少, 主要原因是宅基地不同于农村集体经营性建设用地, 宅基地是农民的保障性用地, 入市难度大, 风险也大。目前, 试点地区仅仅是将闲置宅基地平整后入市交易。所以, 宅基地入市需要特别谨慎, 既要考虑土地资源利用效率的提高, 也要认识和防范宅基地直接入市的风险。
第四, 建立相关的风险防范机制。放活宅基地使用权, 也面临一定的风险, 如宅基地使用权向农民集体以外的城市居民或商业企业流转。首先, 现实中, 一些城市的郊区或具有独特自然生产资源的农村宅基地已经变相成为了一些富有的城镇居民的别墅和花园, 改变了宅基地的用途和功能定位。其次, 一些地方政府强制或者诱导不能真正落实城市就业和社会保障的农村居民以宅基地换取城市户口, 可能潜藏了较大的社会风险。再次, 一些村集体和乡镇组织通过宅基地等集体建设用地直接入市, 建立了村级和乡镇级土地财政, 即不利于实现农民的土地财产权, 也不利于农村社会的稳定。因此, 需要建立宅基地流转、退出和入市等的风险防范机制。具体来说, 要严格宅基地流转的范围;充分尊重农民意愿, 禁止诱导性和强迫性的宅基地退出政策;禁止搞宅基地入市运动, 侵害农民利益;建立宅基地入市后的增值收益分配机制, 保障地方政府、村集体和农民的合法收益;强制失去农村土地和房屋的进城农民购买完善的医疗和养老等社会保险, 防止社会风险发生。
五、宅地基“三权分置”权能的相互关系及权能冲突的解决
(一) 权能的相互关系
创新和实现宅基地“三权分置”, 不仅要弄清楚所有权、资格权和使用权的权能内涵, 还要厘定三种权能之间的关系。一般认为, 所有权是基础权利, 其他权利都是派生权利。在宅基地“三权分置”中, “农民集体”所有权是基础权利, 资格权和使用权是派生权利。所有权对其他权利具有统辖作用, 资格权和使用权可能对所有权具有制衡或对抗作用, 资格权和使用权之间也具有这种制衡或对抗作用。
理论上, 宅基地所有权归“农民集体”所有, 现实中往往是村民委员会等代理行使相关权利。宅基地所有权的代理人通过审核、监督和部分处置等方式行使了所有权。但是, 由于所有权主体是虚置的, 所有权人缺乏最终处分权, 所以所有权对资格权和使用权的统辖作用被弱化了。宅基地的资格权按照“一户一宅”原则被赋予了“集体内部”成员, 这种资格权的获取, 并不是所有权主体主动赋予的, 而是国家相关法律规定属于“农民集体”的成员有权获得宅基地资格权, 宅基地所有权主体被动赋予了“农民集体”内部成员一定的资格权。在这样的权利制度制衡下, 所有权主体对资格权主体的统辖作用被大大弱化了。现实中, 宅基地使用者往往不遵循所有权代理人的规划要求和用途管制要求乱搭乱建, 所有权代理人在监督、管理动力和激励机制缺乏的情况下, 就会出现类似大量小产权房等问题。宅地基所有权主体对具有资格权的使用权主体也往往缺乏约束, 原因也是所有权对使用权统辖的弱化。当然, 在试点宅基地流转和直接入市背景下, 强化宅基地所有权对使用权的统辖作用的需求日益凸显。如果农户在宅基地上修建家庭旅馆等, 正常行使使用权, 所有权主体是否应该干预和怎么干预等都值得进一步研究。从宅基地流转和入市试点的实践看, 可能需要进一步开放使用权的使用范围, 但是也需要依法进一步严格所有权主体对使用权主体的监管。
在宅基地“三权分置”中要放活使用权, 也会进一步影响资格权。如果宅基地是农户自用, 资格权和使用权是统一的;如果宅基地资格权归“农民集体”内部成员, 但是该成员将使用权流转给了其他人用于家庭旅馆或农家乐等, 这时资格权和使用权之间就有了冲突。如果宅基地使用权的承租人违规使用了宅基地, 资格权人应该怎么干涉?甚至是, 为了共同利益, 资格权人和使用权人同谋改变宅地基使用用途或造成负外部性, 那么谁又来负责监督和管理?此时, 需要所有权主体或其代理人发挥监督和管理作用。但是, 如果所有权代理人、资格权人和使用权人“共谋”改变宅地基使用用途或造成负外部性, 那么谁又来负责监督和管理?此时, 需要进一步强化土地管理部门的监督和管理职责。
(二) 权能冲突的解决
正因为宅基地“三权分置”中基础权利与派生权利之间具有统辖和制衡的相互关系, 而派生权利之间也具有制衡和对抗等相互关系, 所以要实现宅基地“三权分置”就需要明确界定各项权利的边界, 理顺各项权能之间的关系。具体来说, 一是要硬化和落实所有权, 解决所有权主体虚置和所有权弱化的问题, 使得所有权能够真正统辖其他派生权利。二是要清楚厘定资格权的边界和资格范围, 以及载明资格权人的权利和义务, 形成对资格权人的权利监管。三是要明确界定使用权的范围, 尤其是使用权被分割、流转或转租以后, 对使用权的范围和用途要进行限定, 并加强监管。放活宅基地使用权是提高资源使用效率、增加农民财产性收入的创新性的制度安排, 但是如果不能对使用权范围进行界定、对使用权用途进行管制和监管的话, 可能会出现使用权人侵害其他权利主体利益的情况。
宅基地“三权分置”中, 还要防止使用权主体对所有权主体和资格权主体的侵害。例如, 拥有“农民集体”资格权的甲进城就业和居住后, 将依法依规获得的宅基地使用权和房屋转租给了乙, 乙在此宅基地上建筑了一些房屋用作乡村旅游。乙在经营过程中以此房屋为抵押向银行贷款。如果乙经营失败、不能按期还贷款, 银行可能会执行抵押协议, 要求收回乙在甲宅基地上修建的房屋。按照现行法律, 银行是不能收回宅基地使用权的, 因为宅基地使用权是基于甲“农民集体”成员身份的资格而获取的。这时, 此案就可能会陷入僵局。在此案例中, 宅基地使用权流转、发生经营问题后, 新使用权人的行为侵害了资格权主体甚至所有权主体的利益。如何解决类似的使用权主体对其他权利主体利益的侵害呢?现行的法律法规, 如《担保法》是限制宅基地使用权抵押等行为的, 但是要逐渐放活宅基地使用权, 既要在市场经济中体现使用权的经济价值, 又要防范由此带来的风险。笔者认为可以借鉴农地经营权抵押和担保的风险基金模式, 探索建立宅基地使用权流转的登记备案制和抵押贷款风险基金等。
六、结语
宅基地“三权分置”是中国农村土地产权制度变革的重要理论和实践探索。因此, 既需要从理论上解析权能困境, 厘清所有权、资格权和使用权权能的边界、内涵及相互关系, 也需要从试点实践中总结经验, 探索宅基地“三权分置”的实现机制。当前, 宅基地“三权分置”重点在于落实所有权、稳定资格权和放活使用权。要落实所有权需要实现宅基地所有权主体一元化和所有权主体法律化, 同时给予所有权主体一定的处分权;要稳定资格权需要严格界定资格权的取得范围, 探索资格权有偿退出机制;放活使用权应该允许宅基地使用权在单个“农民集体”和多个“农民集体”内部流转、租赁和入股, 允许农民在宅基地上建房自住或营商, 探索闲置宅基地直接入市的实现机制和风险防范机制。
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