《意見》圍繞政府、企業、社會資本、金融機構等投資主體，對加大生態環境保護投入、提高投資效率提出了具體的政策措施與要求，為深化生態環境保護投融資改革指明瞭方向。
實現生態環境根本好轉、建設美麗中國，需要加大全社會資金投入。《中共中央國務院關於全面加強生態環境保護 堅決打好汙染防治攻堅戰的意見》（以下簡稱《意見》）指出，資金投入向汙染防治攻堅戰傾斜，對加大生態環境保護投入提出了具體要求。筆者認為，各地要將《意見》落細落實，構建起多元化投融資格局，為打好汙染防治攻堅戰提供堅實的資金保障。
生態環境保護資金投入與治理任務不相匹配
加大生態環境治理和保護力度，加大全社會資金投入是基本保障。儘管目前我國生態環境保護投入逐年加大，但與當前生態環境保護需求尚存在一定差距，資金投入與治理任務不匹配。筆者認為，目前在生態環境保護投入方面存在3個突出問題。
一是投資總量不足。根據2016年環境統計年報、中國統計年鑑，2016年全社會環保投資佔GDP的比例僅為1.3%，其中汙染治理設施直接投資4434.3億元，佔GDP比例為0.6%，佔全社會固定資產投資的比例為0.73%。中央和地方政府環境汙染治理支出為2264.2億元，佔全國一般公共預算支出的比例為1.2%。
二是投資效率不高。我國生態環境保護投資效率總體不高，尤其是在城鎮和農村環境汙染治理、工業汙染治理以及流域環境綜合整治等方面，汙染治理設施建設和運行效率較低。部分汙染治理設施由於前期未充分考慮有效的運營模式、技術路線及當地情況，建成後難以有效運行。
三是社會資本投入的積極性不強。目前我國生態環境保護投資主體主要為政府和工業企業，儘管近年來大力推行PPP、環境汙染第三方治理等模式，但多元化的投融資格局和吸引社會資本投入生態環境保護領域的市場化機制尚未真正建立。
筆者認為，造成上述問題的原因主要有以下幾個方面。
一是常態化生態環境投資增長機制尚未建立，生態環境治理和保護投入難以實現穩定增長。儘管近年來各級政府對生態環境保護的重視程度不斷提高，總體而言生態環境保護投入力度較以往也有大幅增加，但仍缺乏常態化的投資增長機制。中央財政環保專項資金與各地環境汙染治理專項資金具有一定應急特徵，缺乏穩定的資金來源。
二是重建設輕運營，資金的安排與使用尚未真正與環境績效掛鉤。資金使用方式以投資補助為主，重投資輕運營，不能用於完工項目的獎補，難以體現獎優罰劣，投資難以達到預期的環境效益。項目儲備與執行能力不足，資金主要投入汙染治理設施建設，後期運行費用缺乏穩定來源，設施運行的持續性難以保障。
三是吸引社會資本投入的市場化機制不健全。生態環境保護領域有較強的公益性，除汙水、垃圾、危險廢物、醫療廢物處置等領域有一定收費機制外，相當一部分領域不具備穩定的現金流，沒有穩定的投資回報機制和盈利渠道。以政府付費為主的方式對財政造成較大壓力，制約了社會資本和金融機構資金投入的積極性。同時，社會資本投入的政策機制不健全，以中小企業為主的環保企業融資面臨諸多難題，稅收優惠政策、綠色金融等引導作用不強。
構建多元化投融資格局，充分發揮市場機制作用
黨的十九大報告中提出構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。《意見》中健全生態環境保護經濟政策體系的總體思路是以全面加強生態環境保護投入為核心，以資金投入與環境治理任務相匹配為目標，以強化資金保障、提高資金使用效率、激發市場活力為主線，以加大財政資金投入、落實企業汙染治理責任、吸引社會資本投入、發展綠色金融為重點，構建政策引導、政府企業為主體、社會資本參與的多元化投融資格局，為打好汙染防治攻堅戰、實現生態環境根本好轉、建設美麗中國提供堅實的資金保障。
一是加大生態環境保護投入力度。針對生態環境保護投資總量不足、政府企業生態環境治理投資落實不到位的問題，《意見》明確提出了將資金投入向汙染防治攻堅戰傾斜，堅持投入同攻堅任務相匹配，加大財政投入力度。並提出擴大中央財政支持北方地區清潔取暖的試點城市範圍，完善居民取暖用氣用電定價機制和補貼政策。針對重點生態功能區轉移支付政策範圍偏窄、標準偏低的問題，《意見》提出了增加中央財政對國家重點生態功能區、生態保護紅線區域等生態功能重要地區的轉移支付，繼續安排中央預算內投資對重點生態功能區給予支持，各省（自治區、直轄市）合理確定補償標準，並逐步提高補償水平。
二是大力提高生態環境保護投資效率，提升生態環境治理效果。在資金使用方式方面，《意見》提出的採用直接投資、投資補助、運營補貼等方式，規範支持政府和社會資本合作項目，是落實《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》要求的具體體現，有利於推進政府資金由補建設買工程向補運營買效果轉變。貫徹落實《意見》，就要大力推行按效付費機制，對政府實施的生態環境保護項目，鼓勵採用環境績效合同服務模式，將公共財政支付水平同環境治理績效掛鉤。落實《中華人民共和國政府採購法》《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》等法律法規文件要求，對於滿足政府購買服務規定範圍的項目，鼓勵通過政府購買服務方式實施生態環境治理和保護。
三是健全社會資本投入的市場化機制，充分激發市場主體活力。《意見》提出要完善助力綠色產業發展的價格、財稅、投資等政策，推進社會化生態環境治理和保護。在企業汙染治理方面，《意見》中提出的研究出臺“散亂汙”企業綜合治理激勵政策，可以引導落實企業環境治理責任，加大企業汙染治理投資。在引導社會資本投入方面，《意見》再次明確提出了規範支持政府和社會資本合作項目。筆者認為，在規範實施的基礎上，應逐步將生態環境領域作為推進PPP模式的優先領域。貫徹落實《意見》提出的“落實有利於資源節約和生態環境保護的價格政策”，就要加快完善生活汙水、生活垃圾、醫療廢物、危險廢物等領域價格形成機制，完善汙水處理收費政策，各地應按規定將汙水處理收費標準儘快調整到位，原則上應補償到汙水處理和汙泥處置設施正常運營併合理盈利。筆者認為，《意見》中提出的“落實相關稅收優惠政策”“研究對從事汙染防治的第三方企業比照高新技術企業實行所得稅優惠政策”，就是為了降低第三方環保企業汙染治理成本，提高環保企業收益能力，從而推進環境汙染第三方治理模式，大力培育生態環境保護產業。
四是推進金融產品和服務創新，提高生態環境保護項目融資能力。《意見》明確提出了“設立國家綠色發展基金”“大力發展綠色信貸、綠色債券等金融產品”，筆者認為，這是為了加大對社會資本投入生態環境保護的引導力度。應鼓勵開發貸款週期長、融資成本低的創新金融產品，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。同時，結合各地探索實踐，支持開展排汙權、收費權、購買服務協議質（抵）押等擔保貸款業務，探索利用汙水垃圾處理等預期收益質押貸款，提高中小企業融資擔保能力。
作者單位：生態環境部環境規劃院
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