下面我從三個角度來談一下如何加快財稅體制改革，服務科學發展全局。
第一個角度：我們必須加快省以下的分稅分級財政體制改革。
這裡面的重頭戲，就表現在構建地方稅體系上，其實關聯著加快政府職能轉變，消除現在困擾我們、被全社會反覆指責的從地方基層財政困難到巨量地方隱形負債、和帶有明顯短期行為特徵的土地財政問題。要消除這些矛盾問題，必須在配套改革中理順中央、地方財政體制。對於省以下分稅制改革，我們做了一些相關理論和實踐的分析認識。要促進我國社會主義市場經濟健康發展，真正按94年的基本制度，把分稅制從中央到省級代表的地方，再往下一直貫徹落地於基層，才能真正匹配社會主義市場經濟目標模式。那麼要解決的問題，首先就是五級分稅行不通，要轉為尋求三級分稅。我們的省直管縣、鄉財縣管和鄉鎮綜合改革，已經在減少層級的“扁平化”這方面，提供了比較清晰的操作路徑、要領。在扁平化的前提下，我們現在要著力貫徹十八大構建地方稅體系的要求，在深化改革中，達到中央、地方政府都通過稅基的合理配置、加上陽光融資機制的配套和自上而下的轉移支付體系的強化優化，來逐步達到財權與事權相順應、財力與事權相匹配的境界。尋求實質性的轉變、優化各級政府職能，推進基本公共服務均等化，這裡面有一個特別值得我們在座的各地方科研基地的同志們、地方層面的同志們思考的問題,就是所謂財權和事權相順應所說到的構建地方稅體系、優化稅基的配置，就是要使地方財源建設，內生地和地方政府職能的優化內洽，能夠自然而然良性循環。舉個例子，比如說有極大難度、但已在上海和重慶兩地試點的房產稅，它是一種什麼樣的財源？這個財源所在的消費住房保有環節，過去稅收是空白，現在開始試點。要加入這樣一個稅種。其制度建設意義之一，就是使地方政府未來可以在中性的“土地財政”概念之下靠山吃山、靠水吃水：轄區之內都有地皮，地皮上坐落在中心區、城鎮建成區的住房，是不動產，它就應是地方政府的可靠財源。通過具體的確權，採集各種相關的數據之後，做稅基評估，年復一年實施收稅，就可以在保有環節上形成地方自己穩定的大宗收入。這個收入來源如果確立了，地方政府就會感受到只要專心致志、心無旁騖地優化本地的公共服務，優化轄區內的投資環境，把基本公共服務在自己的地盤裡面形成具有公信力、凝聚力的往前推進態勢，那麼轄區內的不動產就會進入升值軌道，相應地，社會種種力量和要素的流入，就會綜合在一起提升地方景氣。於是中心區的不動產稅基評估，每隔幾年重做一次，就會水漲船高地抬高地方政府的財源規模，每一次稅基評估，都是地方政府做這個財源建設而套現其收穫的具體環節。地方有意識地盡心心力優化本地的公共服務，提升本地的投資環境質量水平，從而一併搞好財源建設，這就是完成市場經濟要求地方政府做到的“既不越位又不缺位”最主要的事情。這是通過地方稅體系的構建和地方政府職能優化、通過發揮自己理財功能，來內洽地形成一套機制，這個道理我們一定要把握好。這一制度建設從國際經驗和我國已現實積累的矛盾挑戰來看，都是無可迴避的。
但是說起來也很複雜，對直接稅概念之下這種住房保有環節的房產稅或者叫不動產稅，反對的聲音是非常強烈的。在中央歷次的文件中，都明確地寫入了要推行房產稅改革試點，這是很具體的要求。真正使省以下進入分稅制的狀態，就必須構建地方稅體系，而構建地方稅體系，就必須說明什麼是主打的財源、支柱的稅種。在中國地方大量轄區之內，都要看到城鎮化率一路走高的幾十年中間，不動產保有環節的稅收的支撐力，是非常重要的。促進地方政府職能優化、又給地方提供主體稅種，是財源建設問題。這事關優化市場經濟的運行機制，又優化中國收入分配格局，還是實施長效的、健康的房地產調控所必須運用的制度建設和政策工具。所有這些東西合在一起，觸動的就是既得利益。如果不說明為什麼和怎麼樣進行房產稅改革，這個事情是沒法操作的。
所以我反覆強調，有關的管理部門應該儘早把大的導向上的關鍵要點向全社會說清楚，在一些關鍵點上消除社會疑慮，比如在中國絕對不能參照美國的那種普遍徵收模式，而只能調節高端。否則這個改革只會幫倒忙。房產稅改革，可以設想把各個家庭的第一套房排除在外，或者像重慶的辦法，第一套房（不含獨立的花園洋房），180平米以上的開徵。怎樣化解反對意見，把改革框架往前推進，這就要援引鄧小平的改革智慧，在對大方向、大框架有一個判斷之後“不爭論”。爭論不休、莫衷一是，客觀上就等於封殺一切先行先試的空間——像房產稅改革，不可能先取得一個共識。允許不允許先行先試，這是一個實質性的問題。我們看到領導同志反覆強調頂層規劃，同時又明確地說允許先行先試，繼續鼓勵摸著石頭過河，要上下互動，這才能真正推進改革。我們回過頭從原理上說一下，這樣一套財政在省以下落實分稅制，把94年基本的制度成果從中央到省級為代表的地方之間的分稅體制，一直貫通到地方基層，就是要追求市場經濟運行的長治久安。我們需要充分肯定一下的，就是反覆探討的國際經驗和我國的實踐，都證明搞市場經濟必須要實行分稅制、別無他路。
有人說在中國應區分兩種區域類型：在非農業區搞分稅制，而在農業區不搞分稅制；另外，在中央和省搞分稅制，省以下不搞分稅制。聽起來特別符合“因地制宜”的原則，但這樣一種取向實際是不成立、不可接受的。問題的核心點在什麼地方？按這種方法因地制宜，實際上是無視在中國使“統一市場”的市場經濟健康運行必須形成的上下貫通、邏輯連接的體系性的制度安排。具體操作上，其實我們不可能劃分清楚農業區和非農業區的合理邊界。說起來概念有，但實行起來是一街、一河、一線之隔，怎麼可能合理地劃分成截然不同的兩種體制？至於省以下不搞分稅制，恰恰是中國的實際情況。我們把全國省級的和省以下的體制文件，匯合到一張表上看，不僅欠發達地區，就是在發達地區、沿海區域，省以下現在都還沒有進入真正意義上的分稅制狀態，都是各種各樣的分成制，這是中國當下的現實。所以說指責存在基層財政困難、存在土地財政短期行為、存在著隱性負債的高風險之後，板子應打在哪裡？打在94年分稅制改革上，是完全打錯了地方。恰恰是實踐證明，由於五級分稅之路走不通，已經把過渡色彩凝固起來的地方省以下分成制和包乾制，造成我國一定會出現這種體制上的負面影響，具體化到土地財政問題、地方隱性負債問題和基層財政困難問題。這是中國的實際情況和省以下體制的真問題。所以我們說，一定要在大是大非的問題上有一個清晰的判斷。打板子打在分稅制上面，是打錯了地方。真正需要解決的問題，是把分稅制從中央到省以下貫徹落地。這是關於財政以市場經濟制度建設方面的貢獻來服務全局，我願強調的第一點。
朱鎔基同志以非常大的魄力，在1994年於一線上主持了分稅制改革，以後的歷史評價在這一點上會非常高。他退了以後，堅持什麼職務也不當，什麼話也不講。但是一年多前，在清華經管學院參加建院30年的活動，他說道：我天天看新聞聯播，看什麼呢？看他們怎麼胡說八道。不錯，我是搞了分稅制，但我還說要深化改革呢！什麼意思呢？就是看到很多人的指責，地方債、土地財政等等，說是分稅制造成地方財政困難所以逼出了這個樣子。朱鎔基同志對此斷然否定。他的思維方向是完全合乎邏輯的：深化改革受阻，是問題的實質，而不是分稅制改革方向的錯誤。這是我要說的第一個角度。這個方面的問題我說得比較直率，希望大家批評指正。
第二個角度：財政服務全局，無可迴避的是要加快相關的稅制改革和配套改革，來緩解中國的資源環境制約、促進節能降耗、保持可持續發展。
在前面三十幾年，GDP年均增長速度接近10%，中國奇蹟還在延續，今後如搞得好，我們仍然可以中高速發展20年左右，增長率7%左右，雖然比原來的速度下降2—3個百分點，但和全世界相比，仍然是大國發展最高水平的速度。包括同樣有發展潛力的金磚五國，大多也跟我們國家不是一個數量級的。中國的中高速健康發展前提是什麼呢？那就是首先一定要掙脫現在資源環境的瓶頸制約。2012年什邡、啟東、鎮海三個大項目，都是提供GDP和形成成長性的，但是這些項目老百姓已不認可，形成了官方和民眾的激烈對抗，還出現了有流血的群體事件。所以說原來不少經濟增長點，在以後可能無法如願發揮作用。整個中國是要發展一些重化工項目的，我們現在幾乎任何增長極區域的發展都離不開重化工，那麼怎麼樣緩解資源環境制約呢？更多的是要靠創新。重化工項目還得做，但是要儘可能合理佈局，通過科技創新來減少它的汙染排放，體現它的低碳化和可持續。按這樣的努力方面來看，我們現在最要看中的，是所謂經濟機制的作用。中國造成汙染的基礎能源，主要是“以煤為主”，資源稟賦所決定的從煤到電的能源生產流程。現在靠煤解決的能源，是中國國民經濟中能源供應最主要的部分，但是煤的開發利用的清潔化是最困難的，從煤到電的生產已經造成了非常嚴重的環境壓力、矛盾積累。然而與此同時，實際生活裡面，電的價格形成機制不能反映供求和不能反映資源環境制約的挑戰，從企業到居民，誰也不認為在實際生活裡面節電是自己的迫切要求、是自己應千方百計要做好的事情，這是中國的現實。大家都這樣粗放、揮霍型地使用電，實際上造成更多的煤炭開掘、煤炭使用、煤炭燃燒的環境壓力，造成更多的環境汙染、各種各樣社會上的負作用。這是中國粗放發展的基本現實。
所謂落後產能、過剩產能，很多都是這種粗放型的用煤、用電。說了那麼多年的節能降耗、淘汰落後產能，實際效果很有限。分散的市場主體自己不能充分感受到與節能降耗相關的經濟方面的壓力。2012年，煤炭市場由於經濟情況的變化，合同煤和非合同煤價格自然並軌，我們的資源稅改革又推到了原油、天然氣從價機制在全國鋪開以後，必須考慮擴大從價覆蓋面這樣一個檔口。迫切需要在十八大以後配套改革，從資源稅改革開始，牽一髮動全身，來把我們的煤炭資源稅的從量改為從價，形成依法的、可預期的、透明的價格形成因子，促使所有企業想方設法在生產經營進程中間節能降耗，千方百計開發節能降耗的工藝、技術和產品。誰做好這個事情，誰的市場份額就會擴大。我們節能降耗的政策如結合改革合理設計，會加快這個過程。誰做不好節能降耗，就會走到被兼併、被淘汰的道路上去，這就是優勝劣汰擠掉落後產能。面對幾千萬個市場主體，政府沒有能力去一一甄別誰應出局，政府就是要靠規範的經濟槓桿，在市場競爭中間讓企業優勝劣汰、節能降耗。這是中國非做不可的事情，但是難度也很大。
啟動煤炭資源稅的改革之後，一定要爭取推到電力部門的通盤配套改革。電網，就是自然壟斷、特許權管理，關鍵是讓前端的電力迴歸商品屬性，讓後端的配電零售迴歸競爭服務狀態，前後都對接市場機制，這才能夠真正的調動潛力活力，在競爭中間節能降耗、提高整個資源運用的綜合效益。很遺憾，電力改革5號文件發出過了多年，就是因為有種種阻力與困難，關鍵性的改革始終沒做出來。關於從煤到電的流轉過程，《財經》雜誌有個封面文章叫《煤運之痛》，總結是五個字：無處不打點。種種扭曲、尋租、烏煙瘴氣、腐敗行徑，維繫著這個流程運轉。資源配置的結果是難以應對環境危機因素的挑戰實現低碳綠色發展，在國際上我們挺不直腰板，在國內老百姓對霧霾的抱怨還會升級。已經形成巨大影響力的過度壟斷，對決策還會有種種影響與制約。如真正啟動改革，掌握力度，讓大多數企業繼續發展，少數企業被淘汰出局，一輪做不到位就做多輪，可望在經濟利益的驅使下來調整生產方式、消費模式與習慣，實現低碳化生產生活，這就是貫徹落實科學發展觀，就是寄希望於改革的成功。
道理是非常清楚的，財政為全局做貢獻，必須要強調配套改革。只有制度改革了，我們才能真正交出一個可持續發展的及格的答卷，中國以後二三十年經濟增長的潛力空間才能真正打開。否則科學發展淪為口號，節能降耗只會是空中樓閣。
把這第二點做個歸納，是在通盤制度建設中要以經濟手段為主“內生地”節能降耗，轉變生產的粗放方式，實施轉變方式的長效經濟機制建設，服務於科學發展全局。資源稅改革這個例子，實際上要引出一個從稅到能源產品的合理的價格形成機制，優化資源產品與非資源產品的比價關係，並呼應地方稅體系建設和財政體制配套改革。中國的資源恰恰是在工商業不發達的中西部密集，可為中西部提供一個地方稅體系中資源稅這一支柱財源、主打稅種。這也是符合地方政府靠山吃山、靠水吃水、信息對稱這樣一種合理的機制特徵的。
第三個角度：按中央加快的要求，以財稅體制改革來服務科學發展全局，需要加快我國的直接稅和轉移支付等制度建設的步伐，緩解社會收入分配領域的矛盾凸顯及其負面影響。
可能各位已感同身受：中央高度重視，不同的社會群體已經不斷髮出各種聲音，總體來說，大家對收入分配都不滿意。現在按照中央以國務院批覆形式下的文件，怎樣把關於深化收入分配方面制度改革的若干意見的指導文件方案化、具體化，還有大量的工作要做。要特別根據文件要求，加快健全再分配機制。主打的，實際就是財政運行機制裡面的稅制、轉移支付，以及相關的社會保障體系。財政再分配主打的，就是這三件事情。現在從稅制來說，不客氣地講，有些人，包括管理部門的一些人，認為中國現階段就是以流轉稅、間接稅為主，有其天然合理性。但這個觀點還是說得極端化了。在一定階段上，這句話一點都不錯，我們在九十年代設計財稅配套改革的時候，別無選擇，必須是間接稅、流轉稅為主，當時能做的就是把個人所得稅和個人收入調節稅合在一起，把個體工商戶也拉進來（原來是分門別類的個人所得稅）。經過這麼多年的發展，個稅在整個財政收入的比重沒有超過7%。上一輪，個人所得稅在社會巨大壓力之下進行調整、改變之後，收入比重繼續降低。在對工薪收入階層超額累進稅就位的調節範圍下，原來的8000多萬人一下收縮到不到3000萬。但是，中國公民的納稅人意識畢竟在迅速上升，越來越多的人關心稅，任何一個直接稅都會成為社會的熱點。那麼具體說到稅負，可以得出一個結論，根據國際貨幣基金組織提供的統一口徑，中國的宏觀稅負應該在30%出頭，和發展中國家相比，沒有明顯偏高的特點與趨勢。但是，中國人現在感受到的稅收痛苦卻不容忽視。中國民眾的稅收痛革是真實存在的，是執政黨必須妥善加以解決的問題。中國民眾納稅人意識提高之後，對於稅收負擔分佈和感受方面的敏感性，當然是必須重視的現實問題。我們無可否認，中國現在間接稅為主構成財政收入大頭的情況下，實際上是由消費大眾作為給國庫做貢獻的主力，而消費大眾中間中低收入階層佔大多數，這又是一個基本事實。稅制不是萬能的，但不優化稅制、不利用可塑空間，又是萬萬不能的，這些想法落實到具體問題上，我們就要抓好稅源建設和稅制的改革。
真正理解鄧小平“先富共富”的思想，就必須注重和優化收入分配問題。鄧小平晚年強調，中國發展起來之後，問題不比不發展起來的時候少。如果處理不好收入分配，整個改革開放就失敗了。直接稅不發展，顯然是過不去的。這就得找到智慧與辦法，慢慢推進。所以說到房產稅，還有個人所得稅、遺產稅，實際的徵收結果是要讓先富起來的人對國庫多做貢獻。
這些改革是非做不可的，一定要在十八大之後通盤考慮、抓住機遇，推進習近平總書記所說的時間表的設計，鼓勵先行先試和上下互動。這方面最後的實際效果，是以財政稅收制度建設、轉移支付制度建設以及促進社會保障制度的完善，涉及一系列攻堅克難，漸進優化中國收入分配格局和財產配置格局，來緩解我國現在明顯制約發展的另一大瓶頸，就是人際關係。伴隨著矛盾凸顯，首先制約我們的是資源環境的瓶頸。很多事情上，過去過得去的，現在過不去了。另外一個問題，就是人際關係：政府和公民的關係、公權體系和納稅人的關係，政與民的關係，現在往往變得火星四冒。我們面對挑戰，優化社會分配，優化財產配置，實際上正是經受歷史性的考驗。要是真正出以公心的話，不能見到困難就繞，必須正視困難，爭取克服困難。我們財政為全局服務，在這方面的認識要相當明確，才可能積極主動對應十九大以後從國務院到財政部黨組、到各級創新任務的要求。
地方稅體系建設，遠景是把稅基配置在扁平化後的省和市縣兩級。與此呼應，有個改革要求：以後市縣行政上應該比照現在廣東的做法，實行“省直管縣”。中央文件明確說了，有條件的地方都可以積極試行省直管縣的體制。雖然這裡有意迴避了行政兩個字，但大家都明白，前面講過財政體制省直管縣了，在這個地方，就是講的行政省直管縣。這又是比較敏感、棘手的問題。汪洋同志主政廣東時，想方設法在順德開始實驗，但是這個實驗做起來還經歷風風雨雨。十八大之後，從前景上來說，調動積極性，應該把財政體制減少層級以後必須拉動的行政體制變革，也就是省直管縣等爭取貫通。這是一個需要重視、在中長期一定要解決的問題。
省市縣之間關係處理上，如果說市級已經形成慣性，是我一直管著縣的，現在讓縣在財政上直接對省說話，那我從人事等上面繼續卡著你、管著你，輕易不放權力，這就需要上層領導來解決問題。光講聯絡感情、取得諒解，能起到一定的作用，但還要靠更根本的、長久的制度安排、邏輯理順，才能把這個事情處理好。
我認為，現在對省直管縣持不滿意的意見，不是根本性的，但又是需要配套改革的推進才能解決好的。市和縣之間發展遠景，最好未來在行政上也放在一個平臺上，就像美國的情況。美國是世界頭號強國，經濟體量很大，他的聯邦相當我們的中央政府，下面的州相當於我們的省，但是州的權限，比我們的省要大，再下面不論是市、縣、鎮，全在一個行政層級的平臺上，稱為“local”。雖然有些事情我們不能照搬美國經驗，但中國在省直管縣由財政延伸到行政以後，市縣就應該在一個平臺上面。
從配套改革看，因為五級分稅之路走不通，所以要扁平化為三級，把省以下分稅制貫通到基層。分稅制是搞市場經濟所必須的，屬於基本財政制度的可持續安排。所以，其他方面的配套改革，都要配合遠景作合理規劃，省直管縣在這方面要化解消極因素、緩和矛盾，一步一步凝聚共識，一步一步增加通盤呼應的機制特徵。省對下面的管理，我看沒有什麼大的矛盾，以後還會有新的一些手段來協調市縣平面上的銜接。過去省財政廳對應下面一二十家市級單位，現在至少要對應好幾十家縣級單位，大家都需要磨合一下。有些特殊情況，像東莞，早早就變成地級市了，但下面始終沒有設區，它的一些鎮規模都已非同小可，實質問題是推動鎮的合併，到一定的時候，會在市下面設區，區下面再設的是街道——這是比較符合有成熟經驗的城市化區域基層政權派出機構模式的。這些事情我們可以繼續探討。
（未完待續）
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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