據媒體報道，中央有關部門正在研究制定防控地方政府債務風險的文件，其中包含了對隱性債務認定、摸底、化解等內容。下一步，中央相關部委對地方政府隱性債務有望出臺統一口徑和標準，也必將推出一系列化解地方政府隱性債務的對症之藥，以免債務風險失控。
文 | 應習文（中國民生銀行研究院區域經濟研究中心負責人）
從1978年改革開放至今，中國地方政府債務的形成軌跡大致可以分為三個階段：以民間投資為主拉動經濟、以國企投資為主拉動經濟、以地方政府投資為主拉動經濟。2008年金融危機爆發前，政府投資並不是拉動經濟的主要角色，多數地方政府的債務問題並不突出。
2008年國際金融危機爆發後，中國政府為了穩定經濟增長推出了“4萬億投資計劃”刺激經濟發展，這其中大約2.8萬億元是由地方政府籌集，由此，很多地方政府的固定資產投資迅速攀高。政府融資平臺也隨之如雨後春筍般發展起來，從2008年的幾十家，到2010年猛增到一萬餘家，這為地方政府債務問題凸顯埋下伏筆。
從2012年始，受週期性、體制性和結構性因素影響，中國經濟下行壓力加大，國有企業和民營企業固定資產投資同比增速放緩。地方政府為了減緩經濟下行壓力，開始通過融資平臺，以舉債模式刺激經濟增長，保障經濟平穩運行，由此導致地方政府債務問題更加凸顯。
2014年國務院修改《預算法》並出臺《關於加強地方政府性債務管理的意見》（簡稱“43號文”），開始嚴控地方政府債務增量。2015年初，相關部門通過對地方政府性存量債務進行清理甄別，明確地方政府負有償還責任、也即政府顯性債務為15.4萬億元，或有債務、也即後來的隱性債務（即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務）為8.6萬億元。2015年1月修改後的《預算法》正式實施，按照新的政策規定，地方政府只能採取發行債券方式依法適度舉債。而地方政府通過融資平臺公司、PPP項目、政府投資基金、政府購買服務等“擦邊球”方式的違法違規舉債，都未納入地方政府債務管理。
2017年6月審計署公告稱，有7個省、6個市和5個縣本級通過銀行貸款、信託融資等形式，存在違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務餘額。12月份又公告稱，在江西、陝西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣，均發現地方政府通過出具承諾函等違規舉債。政府隱性債務問題逐步浮出水面。
2017年7月14日中央召開第五次全國金融工作會議，要求各級地方黨委和政府樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。十天之後，中央政治局會議強調，“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”，這是中央層面上首次公開提出，對地方政府“隱性債務”的關注。
隨後，對於不斷攀高的地方政府隱性債務，從中央到地方的監管不斷加碼。一方面，財政部、國家發改委等方面密集發文，明晰政府顯性債務和隱性債務之間的界限，通過多種手段，有效控制政府債務增量，防範地方債務風險；另一方面，中央在推動各省市開展政府性債務、尤其是隱性債務的摸底清查，同時提防並治理地方政府債務問題中引發連環違約現象。
目前，中央正在加緊制定地方隱性債務的界定標準，對於隱性債務的認定應實質重於形式，如果僅從融資的形式進行判斷，難免不被新的債務工具創新所規避。因此關鍵還需要卡住“還”這一環節，通過穿透到底來看還款資金是否直接或間接利用到財政資金。一旦標準界定清楚，應儘快著手摸清地方政府真實債務情況，從整頓地方融資平臺亂象入手，分門別類、條塊釐清，控制政府投資規模，優化財政收支結構，切實化解債務風險。
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