規範司法行為，促進司法透明、接受社會監督，促進司法公信
青海省高級人民法院創新審判監督管理機制
——成立審判管理與監督委員會、出臺《關於貫徹落實司法責任制完善審判監督管理的規定（試行））》
“審理者裁判，裁判者負責”，是司法責任制改革的核心內容。“放權”與“監督”是司法責任制改革的兩方面，缺一不可，不可偏廢。完善以審判權為核心、審判管理權和監督權為保障的司法責任制體系，必須充分認識加強審判管理與監督的必要性和重要性，正確處理依法獨立審判與嚴格審判管理與監督的關係，既保障獨任法官、合議庭依法公正獨立行使審判權，又強化對司法權運行過程的全面監督，切實做到放權而不放任。
在法官辦案主體地位不斷得到鞏固的進程中，如何繼續肩負好第一批先行先試單位的改革探索使命，繼續在審判管理權和監督權的正確行使上創造可複製、可借鑑的改革經驗，省高級法院黨組進行了深入調查研究。為正確處理充分放權與有效監督的關係，規範院庭長審判監督管理職責，建立常態化監督管理機制，切實解決監督管理不到位、不會管理、不願管理等問題，確保“審理者裁判，裁判者負責”要求真正落地，日前，省高級法院成立了“青海省高級人民法院審判管理與監督委員會”（以下簡稱委員會）、出臺了《青海省高院人民法院關於貫徹落實司法責任制完善審判監督管理的規定（試行））》（以下簡稱《監督規定》。
一、成立委員會和出臺《監督規定》的背景
司法責任制改革，是全面深化司法體制改革的“牛鼻子”，是黨的十八大、十九大以來人民法院深化司法體制改革的基礎性、關鍵性重大改革舉措，對提高審判質量、效率和司法公信力具有決定性作用。加強審判管理與監督既是深化司法體制改革的內容，也是健全審判權力運行機制改革、落實司法責任制的保障，是一項具有基礎性、關鍵性和長期性的重要工作。最高人民法院《關於完善人民法院司法責任制的若干意見》提出：“完善人民法院的司法責任制，必須以嚴格的審判責任制為核心，以科學的審判權力運行機制為前提，以明晰的審判組織權限和審判人員職責為基礎，以有效的審判管理和監督制度為保障，讓審理者裁判、由裁判者負責，確保人民法院依法獨立公正行使審判權。”
青海法院作為中央確定的第一批司法改革試點法院，省高級法院黨組充分認識司法改革形勢下加強審判管理與監督的必要性和重要性，在2016年8月印發《完善司法責任制實施辦法（試行）》，對推進全省法院司法責任制改革起到了積極作用。但是，隨著司法改革的不斷深入推進，在審判權運行中的一些深層次的問題逐漸暴露出來，通過調研發現以下問題：一是一些法院過分強調去行政化，部分院庭長在履行審判監督管理權力時深淺不一，既存在個別領導不願放權或不敢放權問題，又普遍存在大撒手和不過問的問題，院庭長對審判管理和監督權力邊界認識不清，不善管理的問題比較明顯，主要反映在對案件流程失去應有的監管，對程序性問題的糾偏和指導缺位，找不到具體的監管抓手，因監督管理不到位而案件質效下滑問題也在凸現。二是個別院領導人擔心監督管理變弱，案件質效變差，還以口頭指示、旁聽合議、文書送閱等方式變相審批案件，與中央司改精神嚴重不符，造成部分案件“由裁判者負責”落空。三是個別院庭長仍然辦理簡易案件、執行案件衝抵辦案數，甚至出現與普通員額法官爭著辦理減刑案件、管轄權案件等，不但沒有發揮院庭長辦案的示範作用，反而辦案量在績效考評中虛高，在員額法官中造成不良影響，與改革的目的偏離。四是由於辦案習慣未改變和專業法官會議制度設置啟動程序較繁瑣，全省法院專業法官會議召開次數較少，沒能有效發揮研討分析審判實踐中遇到的法律適用難題，為法官正確理解和適用法律提供諮詢意見，統一法律理解適用和裁判標準等作用。五是通過大數據檢索同類案件、關聯案件的裁判機制沒有建立，類案檢索和同案智推軟件也沒有得到全面應用，審判智能化輔助裁判質效的效果不明顯。六是網上辦案系統中對最高人民法院規定的(一）涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定的；(二）疑難、複雜且在社會上有重大影響的；(三）與本院或者上級法院的類案判決可能發生衝突的；(四）有關單位或者個人反映法官有違法審判行為的等“四大類案件”沒有實現標籤化處理，沒有做到自動提示院庭長監督，案件審判執行流程節點管控效果不明顯，“靜默式”監管機制沒有形成。七是全省法院審判管理部門機構職能尚不健全，人員較少，絕大多數法院審判管理部門沒有保留員額法官，案件質量評查、庭審評查、裁判文書評查等“三評查”工作開展不夠深入，評查僅限於程序和表面上，發現瑕疵案件、錯案極少，案件評查沒有發揮有效的事後監督作用，督促提升審判質效作用不明顯，司法責任落實亟待加強。
針對上述調研發現問題的分析，省高級法院黨組高度重視，及時成立由省高級法院黨組書記、院長陳明國擔任主任，各院級領導為成員的“委員會”，並認真組織和研究制定了《監督規定》，旨在進一步推動院庭長審判管理權和審判管理監督權的規範與轉型，健全新型多元化審判監管機制，堅持監督只能加強，不能削弱原則，規範監督主體職責，做到監督有規，監督有度。強化事前監督，規範立案行為、優化分案，落實二次分案情況公示。做好事中監督，做到個案審判流程信息和庭審的同步公開，院庭長切實履行對案件的審判流程監督和程序事項的管理審批，獨任法官和合議庭對案件事實、法律適用和實體處理負責，使院庭長與合議庭的權責明晰。強化事後監督，做好案件評查工作，促進審判質量、效率和效果的有效提升。明確正確處理放權與監督的關係，要推動院庭長個案審批向宏觀管理轉變，並依託信息化手段實現審判質效的全過程監管，做到監管有據、有序、有度，全程留痕、失責問責，切實落實司法公開，讓審判權在陽光下運行。
二、委員會的職責和《監督規定》的主要內容
“委員會”的主要職責是推動全省法院實施“全面、全員、全流程從嚴管理”，推進完善審判執行工作監督管理機制、落實司法責任，促進司法公開、提升司法公信；負責組織、協調和指導全省法院立案管理、審限管理、結案管理、長期未結案管理、存案管理、案件質量管理，促進司法規範化；組織實施案件質量評查、庭審評查、裁判文書評查，提升案件質效；強化審判流程監督，運用案件質量評估、審判運行態勢分析，為黨組決策提供依據；健全客觀科學的審判績效考核機制，嚴格審判責任追究。
《監督規定》主要規定是：一是準確定位“去行政化不是去管理，更不是去監督”，並且審判管理與監督只能加強，不能削弱。二是要準確把握“放權與監督的關係”，監督應定位於支撐和保障審判權依法獨立公正行使為基礎，監督形式不能再是“口頭指示”“旁聽合議”“控制文書籤發”。三是要推行院庭長“靜默式”監管，院庭長通過網上辦案系統查閱個案件審判流程信息，通過審判態勢分析，進行宏觀管理。四是明確涉及群體性糾紛，可能影響社會穩定等“四大類案件”的範圍，承辦法官要主動接受監督。五是規定“院庭長通過編入審判組織，直接參與審理案件方式指導監督個案”，並推行院庭長辦案定期通報、公示制度。六是明確專業法官會議的地位，防止其從“諮詢機構演變為決策機構”並突出專業法官會議提供諮詢意見作用，重點解決裁判標準不統一問題。七是深刻認識“類案檢索和關聯案件檢索”對案件實體權利處分中的參考作用，規定提交審委會討論的案件必須同時提交類案檢索報告，強力推行“類案檢索和關聯案件檢索”報告制度，並通過信息化手段跟蹤管理“長期未結訴訟、久押不決案件”“發回重審和指令再審案件”“重大敏感案件”等。八是要高度重視和加強案件質量評查工作，明確評查主體職責，規範評查程序，嚴格落實評查結果應用，為員額退出、懲戒機制落實提供依據。
三、《監督規定》中的青海法院特色
（一）明確院庭長監督管理具體職責，讓權責分明
規定院庭長對案件程序事項的審核批准、對審判工作的綜合指導、對裁判標準的統一、對審判質效的全程監管和排除案外因素對審判活動的干擾等方面的具體職責，明確院庭長對審判流程運行情況在網上進行查看、操作和監控，分析審判運行態勢，提示糾正不當行為，督促案件審理進度，統籌安排整改措施等權力，讓院庭長落實監督管理職責找到抓手。同時，規定院庭長行使審判監督管理職責的時間、內容、節點、處理結果等，在辦公辦案平臺上自動全程留痕、永久保存。比如，明確了院庭長對審限延長、審限中止和審限扣除的具體監督管理職責，努力消除隱形超審限現象，並強化了院庭長對個案查扣凍等涉及財產和人身強制措施的審批監督權限進行了強化。
（二）建立類案檢索機制，促進裁判標準統一
推進建立類案與關聯案件檢索機制，促進裁判標準統一。一方面推進建立專業法官會議常態化運行機制，充分發揮專業法官會議審判諮詢作用，為個案審判提供參考意見；另一方面發揮審判委員會總結審判經驗、統一裁判標準的作用，完善類案參考、裁判指引等工作機制，探索建立類案及關聯案件強制檢索機制，初步確定在提請審委會討論案件中適用類案和關聯案件報告制度，檢索報告入卷，確保類案裁判標準統一。
（三）強化信息平臺監督應用，落實案件質量主體責任
強力推進網上辦案，電子卷宗隨案同步生成和深度應用，使信息化應用系統與日常辦公辦案深度融合，實現對已完成事項的記錄跟蹤、待完成事項的提示催辦、即將到期事項的定期預警、禁止操作事項的及時凍結等自動化監管功能。強化信息化應用，對“四大類案件”自動跟蹤管理，將案件信息主動推送給院庭長監督管理，院庭長可以要求獨任法官或合議庭報告審理進展情況和可能存在的風險或輿情問題，並以列舉方式細化了四大類案件範圍。其中，積極落實《中共中央、國務院關於營造企業家健康成長環境弘揚企業家精神更好發揮企業家作用的意見》，將涉及企業家訴訟案件作為“四大類案件”之一，保護企業家合法訴訟利益。同時，規定加強開展案件質量評查工作，嚴格認定瑕疵案件及違法審判案件，堅持失責必問，問責必嚴，為員額退出、懲戒機制落實提供依據。
為保障《監督規定》落實到位，青海省高級人民法院審判管理與監督委員會將充分發揮組織推動作用，將加強和改進審判管理、強化審判管理監督作為“一把手工程”，配套制定和完善《青海省法院法官錯案認定和追究辦法》《青海省高級人民法院網上辦案權限管理細則（試行）》《青海省高級人民法院網上結案管理辦法（試行）》，修訂《青海省法院法官違法審判責任追究辦法（試行）》《全省法院案件質量評定標準（試行）》《青海省高級人民法院案件流程管理若干規定》等18項制度機制，促進全省法院全面落實司法責任制，不斷提升全省法院案件審判質效，提升全省法院司法公信力。
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