一、出臺《意見》的必要性
執法監察工作是國土資源工作的重要組成部分。黨的十八大以來，國土資源執法監察工作圍繞中心、履職盡責，嚴格執法、堅守紅線；關口前移、重心下移，推動將違法行為發現在初始、解決在萌芽；下放權力和責任，衛片檢查的警示約談工作由省級政府組織實施，壓實主體責任；完善執法監察制度建設，研究出臺了《國土資源行政處罰辦法》、《國土資源違法行為查處工作規程》，規範執法行為；組織開展“十佳國土資源辦案能手”等評選活動，打造忠誠乾淨擔當的隊伍；國土資源執法力度不斷加強，執法形勢持續好轉。
但我們也要看到，國土資源違法總量仍然較大，特別是重點工程和農民住宅用地違法佔比較高，嚴格執法的重點還不夠突出，執法效果還不夠明顯；有的地方寄望通過年度衛片檢查、運動式執法、專項行動等一次性“過關”，對日常執法重視不夠，還需要進一步轉變觀念；執法人員嚴格依法履職的能力和水平還不夠高，被追責的風險和壓力持續增大。一些地方開始探索綜合行政執法改革，迫切需要完善國土資源執法監察體制機制。針對這些問題，有必要認清當前形勢及其對執法監察工作的新要求，理清工作思路、原則和措施，對今後一個時期的工作作出部署和安排，進一步加強和改進執法監察工作。
二、《意見》的主要內容
一是明確了當前和今後一段時期加強和改進執法監察工作的總體思路。二是提出了加強和改進執法監察工作應遵循的4個基本原則：堅持嚴格執法監察、堅持預防查處並重、堅持科技創新支撐、堅持落實共同責任。三是從七個方面就加強和改進執法監察工作作出了具體安排和部署，包括構建常態化執法監察機制、嚴肅查處違法問題、規範執法監察行為、提升科技執法水平、加強執法監察能力建設、營造執法環境、落實協同推進工作機制。
三、加強和改進執法監察工作的總體思路
黨的十八大以來，部黨組反覆強調要“觀大勢、謀大事、懂全局、管本行”。按照這一思維方式和工作方法，執法監察工作必須認真貫徹黨中央、國務院和部黨組有關要求，圍繞中心，服務大局，堅持嚴字當頭，依法行政，嚴格執法，使執法監察履職更加到位；堅持深化改革，下放權力，壓實責任，使執法監察履職更加高效；堅持創新理念，做到“發現在初始，解決在萌芽”，使執法監察履職更有公信力。為此，《意見》明確加強和改進執法監察工作的總體思路是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，堅持盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益，落實依法行政、推進法治國土建設的要求，嚴格執法監管，建立健全執法監察工作常態化、立體化、制度化機制和模式，持續提升履職能力和水平，著力將違法行為發現在初始、解決在萌芽，維護國土資源的良好秩序。
四、加強和改進執法監察工作應遵循的基本原則
一是要堅持嚴格執法監察。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大戰略部署，明確提出嚴格執法是推進依法治國的關鍵。當前，我國基本資源國情沒有變、資源環境約束趨緊的總體態勢沒有變，違法佔用資源的意願和衝動仍然大量存在，必須站在保障國家糧食安全、生態安全和經濟安全的高度，始終如一的堅持嚴格執法，對違法問題保持高壓態勢，嚴肅查處、重典問責，堅定不移地守護紅線。
二是要堅持預防查處並重。執法監察工作處在國土資源管理“批、供、用、補、查”整個鏈條的最末端，前端解決不好，必然人為引發違法問題。為此，在執法機制上，要注重懲防並舉，發揮好國土資源管理的整體功能。一方面要從前端業務環節完善制度、加強服務、改進管理，從源頭上預防違法問題的發生，另一方面要嚴格執法查處，嚴肅查處和懲戒各類國土資源違法行為。
三是要堅持科技創新支撐。執法監察隊伍是國土資源系統最大的一支隊伍，但隨著執法環境日趨複雜，“人海戰術”和傳統的執法手段已難以適應監管任務的需要。多年的衛片檢查工作證明，將科技手段引入執法監察工作，是提升執法監察工作水平的重要途徑。只有走科技執法的道路，發揮現代科技對執法監察工作的支撐作用，強化遙感監測、信息化等科技手段的應用，才能不斷提高執法效能。
四是要堅持落實共同責任。國土資源執法監察的客體是土地和礦產資源，都具有屬地性質，同時也具有公共屬性，執法監察工作事關重大，絕不是國土資源系統一家之事。為此，須堅持落實共同責任，爭取地方政府、相關部門、社會公眾的理解、支持和配合，推動各方自覺履行職責，形成齊抓共管的工作格局，合力防範和遏制國土資源違法行為。
五、為什麼要強調加強源頭防控？
從當前國土資源違法情況看，重點工程、農民宅基地等程序性違法佔違法總量的70%左右，這些需求具有一定剛性和合理性，如不能從前端依法予以保障，勢必會引發違法問題；對此類違法，單純強調嚴格查處不僅難以解決，社會效果也不好，必須從源頭上研究採取對策措施。具體來說，就是要更加註重發揮好反饋功能，由個案查處向分析反饋延伸，從案件查處中發現管理和制度政策中需完善之處，及時健全制度、改進管理，變被動堵截為主動預防和疏導，依法保障合理的國土資源需求。為此，《意見》明確：注意瞭解掌握各類項目動態，提前介入、主動服務，保障合理的國土資源需求，最大限度地從源頭上防止產生違法問題。
六、《意見》如何強化日常執法監管？
國土資源違法行為發生初始，是制止違法、降低損失的“黃金時間”，通過強化日常執法監管，及時發現、制止違法行為，既能降低執法難度和執法成本，又能有效化解集中打擊可能導致的嚴重對立。各地在強化日常執法監管方面進行了積極的探索，建立快速反應機制、發動群眾力量、推動聯合執法等措施，推動執法監察工作關口前移、重心下移，將問題發現在初始，解決在基層，可以有效降低執法難度和執法成本，避免了社會財富損失。為此，《意見》明確：一要及時發現違法行為。將執法監察的重心下移到縣級國土資源主管部門，充分發揮國土資源所前沿哨所作用，強化基層執法。對群眾舉報、媒體反映、遙感監測、執法巡查、隨機抽查等方式發現的違法線索，要及時核查，將違法行為發現在初始。有條件的地方可以探索購買第三方服務的方式，開展巡查等工作。二要有效處置違法問題。對發現的違法行為，要採取責令停止或限期改正等措施，及時制止；拒不停止的，要報告同級人民政府、抄告相關部門、向社會通報，做到解決在萌芽。符合立案條件的，應當依法立案查處。三要改進完善衛片檢查，發揮衛片檢查對日常執法的評估檢驗作用。
七、為什麼要改進完善衛片檢查？
衛片執法檢查開展十六年來，對於提高地方黨委政府依法管理和利用國土資源的意識、推進違法行為查處整改發揮了不可忽視的作用。但是，也要看到一些地方存在“等衛片過關”的思想，日常執法監管工作受到衝擊。同時，衛片檢查屬於“過去完成時”的事後查處，違法事實多已形成，查處整改難度大，行政執法成本高。為此，必須扭轉“等衛片過關”的思想，進一步拓展衛片檢查的功能。衛片檢查既是對全年國土資源管理情況的一次全面體檢，也可以作為檢驗日常執法是否到位的一種有效手段，日常執法監管加強了，衛片檢查工作的強度和壓力相應也會大大降低。為此，《意見》明確：應用遙感監測技術手段，充分發揮全天候和全覆蓋遙感監測的監管作用，完善衛片檢查與土地變更調查協同推進、與土地例行督察相結合的工作機制。健全約談、問責制度，強化查處整改，發揮衛片檢查對日常執法的評估檢驗作用。
八、為什麼要強調嚴肅查處違法問題？
嚴格執法、是執法監察工作永恆的主題。查處國土資源違法案件是《土地管理法》、《礦產資源法》賦予國土資源主管部門的法定職責，也是國土資源執法監察工作一項重要的工作內容。作為執法監察工作的“殺手鐧”，執法如果不嚴，違法者不會知所警誡，自覺維護法律權威、嚴守耕地紅線、維護群眾權益也就無從談起。為此，《意見》明確必須堅持嚴格執法監察，並從嚴格履行法定查處職責、突出執法查處重點、加強監督檢查等三個方面，提出了嚴肅查處違法問題的具體要求。
九、《意見》如何體現嚴肅查處違法問題的主題？
十、《意見》對規範執法監察行為有什麼具體要求？
黨的十八屆三中全會、四中全會都強調要嚴格規範行政執法行為。國土資源執法工作不僅要求事實認定符合客觀真相，辦案結果符合實體公正，還要求辦案程序合法公正。為此，《意見》就規範執法監察行為的提出了具體要求：一是完善執法監察工作規定。近幾年來，部先後出臺了《國土資源行政處罰辦法》、《國土資源違法行為查處工作規程》，對執法監察工作的職責界限、程序、內容和標準作出了具體的規定，以嚴格的程序保障依法履職盡責。下一步，還要研究起草《國土資源執法監察規定》，進一步完善執法監察規定。二是健全行政處罰裁量權基準制度。考慮到我國地域遼闊，各地社會經濟發展情況差異較大，制定全國統一的國土資源執法裁量權基準不具現實性，省級國土資源主管部門應結合本地社會經濟發展的實際情況，細化行政處罰的標準、範圍、種類、幅度等，並在執法工作實踐中嚴格執行，做到過罰相當。三是建立執法全過程記錄制度。通過利用各種技術手段，跟蹤、記錄執法全過程，完善立卷歸檔，做到執法留痕，全過程有據可查，發揮好監督和保護執法人員的雙重作用。四是推行行政執法公示制度。2016年12月30日，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過《推行行政執法公示制度、全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度試點工作方案》，國土資源部承擔了行政執法公示試點工作，將依照規定將執法依據、執法流程、裁量權基準、處罰決定等向社會公開，接受社會監督，以公開促公正，防止執法權濫用。五是探索建立重大行政處罰決定法制審核制度。對涉及重大金額、重點執法對象、有重大社會影響等案件，在作出行政處罰決定之前，由本單位法制機構進行法制審核，確保行政執法行為規範合法。
十一、如何發揮科技創新對執法的支撐作用？
國土資源信息化是推進國土資源管理現代化的重要途徑，信息化建設為提升國土資源執法效能、強化執法監管提供了手段，《意見》提出，要推進執法監察信息化建設。執法監察信息化建設的目標，具體可分為兩個階段來實現：近期目標是整合建立執法監察信息監管平臺，增強系統集成度，實現縱向上部省市縣四級執法監察信息的互聯互通，橫向上執法監察信息與規劃、耕保、用地、勘查、開發、儲量等國土資源其他業務信息的互聯互通。執法監察信息化建設的遠期目標，是構建國土資源綜合監管體系，實現信息化條件下協同監管的工作格局。
十二、《意見》就加強執法監察能力建設提出了那些要求？
隊伍是事業發展的基石。總體上看，全國5萬多名執法監察人員是一支敢打硬仗、能打硬仗的一支隊伍，為維護國土資源管理秩序做出了重要的貢獻。但是，面對新形勢、新任務的要求，執法監察干部隊伍的素質還亟待進一步提高。特別是執法監察工作擔負的職責有一定的獨特性，隊伍龐大、一線作戰，關係到政府和部門的形象，全面提高執法監察隊伍的素質顯得尤為緊迫和必要。《意見》提出：不斷提高執法隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，組織開展上崗培訓、業務培訓、落實持證上崗和資格管理制度。同時，我們還要看到，腐敗仍是國土資源系統最大的危險，執法監察人員手握執法權，面臨的考驗更加嚴峻，廉潔自律這根弦絲毫不能放鬆。《意見》明確：打造執法嚴明、勤政廉潔、敢於擔當的執法監察隊伍。
國土資源執法監察工作內容繁多，除常規的內業工作外，還有大量的巡查、調查取證等外業工作，為順利開展工作，需要設置相應的執法監察工作機構，配備必要的執法監察人員，並提供車輛、裝備、經費等必要的工作保障。《意見》明確：各級國土資源主管部門要把執法監察工作擺到更加突出的位置，切實加強組織領導和統籌協調，加強和財政、人事等相關部門的溝通，確保執法人員、經費和車輛等裝備到位，為執法監察工作提供有力保障。考慮到國土資源違法行為一般都涉及較大經濟利益，執法過程中，執法監察人員經常面臨違法當事人暴力抗法等帶來的人身、財產等意外風險。根據財政部、監察部《關於黨政機關及事業單位用公款為個人購買商業保險若干問題的決定》（財金〔2001〕88號）“可以為特崗人員辦理人身意外傷害險”的規定，《意見》明確：有條件的地方要為執法監察人員建立健全人身意外傷害保險等職業風險保障制度。
十三、如何打造良好的執法監察環境？
地方黨委政府的重視和支持則是執法監察工作能否順利開展的關鍵，全國文明城市、國土資源節約集約模範縣（市）創建等活動，為我們提供了一條爭取地方黨委政府支持的有效途徑。實踐證明，創建活動進一步提高了地方政府依法管理和利用國土資源的意識，有效調動了貫徹執行國土資源法律法規和政策的積極性，整改查處國土資源違法行為的主動性明顯增強。《意見》明確：加大執法監察相關測評指標在開展全國文明城市、國土資源節約集約模範縣（市）創建活動中的運用力度，爭取地方黨委政府和有關部門對執法監察工作的重視和支持。
黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大戰略部署，明確提出“全民守法是基礎”。全民知法和自覺守法，國土資源的違法總量必然大大降低。為此，《意見》明確：加大法律法規政策的宣傳教育力度，充分發揮典型案件查處、約談問責的警示教育作用，提高全社會保護和依法開發利用國土資源意識。
十四、如何落實好協同推進工作機制？
（一）加強部門之間協調配合。一是要落實好抄告制度。《國務院辦公廳關於嚴格執行有關農村集體用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）、《國務院關於促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號）等文件明確了建立共同責任機制有關要求，但對如何落實共同責任機制缺乏具體抓手和措施。抄告藉助相關部門力量共同有效制止違法行為，是落實共同責任機制的具體抓手和措施。《意見》明確：對發現的違法行為，要按照規定及時抄告相關部門，提請相關部門採取措施，共同制止違法行為。這裡的違法行為，主要是指制止無效、當事人拒不停止的違法行為。可抄告的相關部門包括髮展改革、規劃、建設、環保、市政、電力、金融、工商、安監、公安等。二是探索建立黑名單信用懲戒機制。根據《國務院關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號）的規定，對嚴重失信主體可以採取行政性約束和懲戒措施。《意見》明確：配合有關部門探索建立黑名單信用懲戒機制，對重大違法案件當事人依法依規採取行政性約束和懲戒措施。三是配合做好綜合行政執法改革工作。十八屆四中全會部署深化行政執法體制改革，要求將包括國土資源在內的多個領域執法納入綜合執法的範圍。對中央有關決策部署必須堅決貫徹落實，《意見》明確：已實行綜合行政執法的地區，國土資源主管部門要積極支持、配合綜合行政執法機構做好相關工作。
（二）加強內部業務溝通協同。國土資源部門是重要的行政執法部門之一，各個內部業務工作機構都是執法主體的有機組成部分。保證國土資源法律法規的貫徹實施，不只是執法監察一個環節的責任，而是貫穿於國土資源管理的各個環節。因此，執法機制上，要注重發揮國土資源管理整體功能，跳出執法機構唱“獨角戲”的窠臼，更加突出“大執法”的理念，發揮“批、供、用、補、查”的整體執法監管效應，事前、事中、事後聯合監管，各司其職，共同構築守護國土資源的堅強堡壘。《意見》明確：各級國土資源主管部門要按照權責一致的原則，細化內部各業務機構的監管職責，強化協同配合，完善內部審批、管理和執法信息共享機制。審批和管理中發現的違法問題，應當及時移交執法監察工作機構組織查處；執法監察工作中發現的制度和管理問題，應當及時通報相關業務機構。
（三）強化執法督察協調聯動。執法監察是法律法規賦予國土資源主管部門的一項重要職責，其對象是違反國土資源法律法規的當事人。國家土地督察制度則是一項新的制度安排，目的是督促省級人民政府落實好土地利用和管理的主體責任，有效減少和遏制違法行為。執法監察與土地督察是國土資源管理不可或缺的兩種重要監管力量，可謂土地監管的一體兩翼。加強雙方工作協作，建立多元化的協作機制，有利於相互借力、形成合力，建立起有效的上級政府對下級執法整改查處土地違法問題督辦機制。為此，《意見》明確：加強執法監察和土地督察工作的統籌和協調，建立執法和督察信息共享、定期會商、協同作戰等工作機制，打出執法、督察的組合拳，發揮法律手段和行政手段各自優勢，有效傳導查處、整改壓力，提高地方人民政府依法管地用地意識。
（四）推進行政執法與司法銜接。《國土資源部 最高人民檢察院 公安部關於國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》（國土資發〔2008〕203號）、《最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 國土資源部關於在查處國土資源犯罪工作中加強協作配合的若干意見》（國土資發〔2008〕204號）對涉嫌國土資源犯罪案件的移送範圍、程序，查處工作聯席會議、信息通報、協作配合等工作均已作出了具體的規定，但目前國土資源行政執法與刑事司法相銜接的工作機制還不夠完善，實際工作中還存在信息溝通不暢、案件移送不及時、協作配合效率不高等問題。為此，《意見》明確：進一步完善國土資源主管部門與公安機關、檢察機關、審批機關的協作配合機制，落實聯席會議、信息通報、案件移送等各項制度。同時，考慮到浙江等省探索的國土資源非訴案件裁執分離制度已取得一定成效，具有可推廣的價值，《意見》提出：探索實施裁執分離，發揮鄉鎮人民政府在依法拆除違法建築方面的作用，有效解決案件移送難、執行難等問題。
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