摘 要：在城乡差距不断扩大、建设用地进一步收紧、农村大量宅基地闲置的背景下，农村宅基地“三权分置”（三权即所有权、资格权、使用权）改革确有必要。文章从宅基地“三权分置”的实施背景、权利内容、实现途径、改革的风险和保障机制等四个方面来构建宅基地“三权分置”的实现形式，以期为宅基地“三权分置”理论研究和顶层设计提供有益参考。
一、农村宅基地“三权分置”的实施背景
（一）农村大量宅基地闲置且流通遇阻
根据世界银行和国家统计局的数据显示，我国城镇人口占全国总人口的比例从1978年的17.9%上升到2018年的58.52%，实现了飞跃增长。国内外各界都对中国的城镇化给予高度关注。世界银行预测我国人口城镇化比率在2030年将达到66%以上。随着大量农民进城务工和到城市定居，大量农村住房久无人居，农村宅基地使用效率低、甚至闲置。
现实中，大量农民有处置宅基地的意愿，但依据现有法律法规这种意愿却很难实现。一方面，法律并未禁止宅基地使用权向社会主体转让，如《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条规定“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”；另一方面，政策、司法实践却不认可向社会主体转让，比如《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”，最高人民法院2011年《全国民事审判工作会议纪要》规定“将宅基地上建造的房屋出卖给本集体经济组织成员以外的人的合同，不具有法律效力”。目前宅基地使用权转让面临的困境是交易对象局限于本集体经济组织成员，而成员因为已解决了居住需求或者因为无法让宅基地产生收益而无受让意愿，社会主体有受让意愿，但政策上行不通，最终导致农村出现大量宅基地“沉睡”的局面。
传统转让方式在宅基地资源配置中失灵，这些“沉睡”的资产如何才能被唤醒？2018年2月国务院颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称“中央一号文件”）指出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。在我国宪法规定宅基地属于集体所有背景下，“三权分置”可以说是盘活宅基地资源的唯一可行途径，也是平衡宅基地居住保障功能与财产价值功能的可行性措施。2018年“中央一号文件”的出台为宅基地有限度地进入市场提供了政策出口，盘活闲置宅基地也“有法可依”，宅基地在城乡之间的自由流转必然能够盘活大量闲置的宅基地资源，进而可以促进要素市场化的形成[1]。
（二）三方主体需共享宅基地红利
农村集体经济组织（以下简称农村集体）作为宅基地的所有权人，并未享有物权法意义的完整权利，即占有、使用、收益、处分权。当前宅基地运行模式是，农村集体按规定分配宅基地于农户，而后宅基地相关权利实际由农户享有，农村集体仅是名义上的所有权人。如允许宅基地在不同主体之间有条件的“流转”，流转过程产生了增值收益，农村集体作为所有权人理应享有部分的收益，并可用以补贴其成员、完善基础设施建设、改善农村居住环境、提高教育水平、发展农村公益事业等。
农户作为宅基地权益的实际享有者，对宅基地的“三权分置”有着急切的愿望，原因有三：一是农户因结婚分户等原因需要申请宅基地，但存在本集体无宅基地可申请、占有且闲置宅基地的成员不愿转让或转让宅基地价格过高等情形；二是城乡居民财富差距愈拉愈大，农户亟须拓宽财产收入渠道，宅基地就是农户手里最重要的资产，蕴藏着巨大的经济价值，但囿于现有制度对宅基地用途及权能的限制，只能让宅基地“沉睡”在广袤的中国大地上；三是大量农民工进城务工、定居，伴随而来的住房、养老、医疗、教育等问题亟待解决。在城乡二元体制模式下，前述问题的解决必须依赖于城市户籍。如何获取城市户口呢？落户需要有房产，农民工普遍缺乏购房的经济能力，宅基地毫无疑问成了他们可以“变现”的最重要资产[2]。
在城市土地总量不断下降、土地成本不断高企的背景下，不具有本集体经济组织成员资格的自然人或法人（以下简称社会主体）持有的大量闲置资金正在急切地寻找新的风投，农村大量的宅基地成了“可口的蛋糕”，社会资本跃跃欲试，只待政策放开。社会主体一方面能够带来雄厚的资本，以及随之而来的商业理念、人才资源、先进技术，以市场的手段实现乡村资源的优化配置，打破乡村的封闭性，激活乡村活力；另一方面，也能够在商业运作中实现自身财富的保值增值，进而吸引更多资本进入，带动更多优质资源由城市向乡村流动，从而改变现在乡村资源向城市单向流动的格局。
（三）乡村振兴需宅基地提供土地资源助力
改革开放以来，农村大力支持城市的发展，不断为城镇的繁荣兴盛输送大量人力、物力，也形成了城乡生产要素单向流动的格局，造成了乡村凋敝、空心村、空巢老人、留守儿童等一系列问题。十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。乡村振兴需要人才，留住人才需要产业，可以说，产业兴则乡村兴，产业落地需要“有所依托”。随着城市土地价格不断攀升、可供应土地总量已趋峰值、人力成本亦不断提高，大量企业，尤其劳动密集型企业亟须寻找新的“安居之所”，农村宅基地规模巨大、农村人力成本低廉，无疑是极佳的选择。另外，部分乡村临近城市，在“大众创业、万众创新”背景下，部分新兴企业需要以乡村为依托，发展诸如乡村工艺、农村电商、农事体验等新型商业模式，产业的落地无疑需要依托农村大量闲置的宅基地。
二、农村宅基地“三权分置”的权利内容
（一）集体所有权
我国《宪法》第一条规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”；第六条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《宪法》作为我国的根本大法，已明确了宅基地的权属。《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。《土地管理法》作为维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源的特别法，进一步明确了宅基地所有权属于农村集体，并由其经营、管理。虽然学界仍有人主张农村土地私有化或全盘国有化，但农村土地集体所有制已成为主流观点，并为广大农民所接受，也显示出了制度的优越性，例如江苏华西村、河南刘庄等地集体经济实力雄厚，农民生活富裕[2]。
《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第三十九条规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。宅基地“三权分置”模式下，宅基地所有权不能突破《物权法》规定的权利内容，应包括一组权利束，即对宅基地享有的占有、使用、收益、处分等权利。
（二）农户资格权
在宅基地“三权分置”模式下，集体所有权、宅基地使用权均是《物权法》《土地管理法》等相关法律法规中已经存在的概念，权利内容也基本保持一致，而农户资格权作为宅基地原有两种权利模式下分离出来的一种权利类型，更需要深入讨论。
那么农户资格权究竟是一种什么权利？笔者认为其类似罗马法中的人役权，系为特定人之利益而限制他人所有权的一种权利，属于用益物权的一种，承担着某种社会保障职能。目前我国《物权法》尚未有关于人役权的规定，但法国、德国等发达国家仍有关于人役权的规定[3]。宅基地“资格权”是一种社会福利和公共利益的体现，承载了居住保障功能，具有类似人役权的功能属性，要实现“资格权”这一功能就要求农户对宅基地的权利应具有排他性、支配性和优先性，以抵御各种风险。物权具有排他性、支配性、优先性和长期性，债权具有平等性、请求性，物权更加牢固和稳定。同时“资格权”是从使用权分离而来的一种权利，宅基地使用权已被《物权法》定性为用益物权，故而“资格权”属于物权，且为用益物权更为合理[2]。
农户资格权即农村集体成员通过申请、审批方式，从农村集体取得宅基地的权利，特征有四：一是身份性，权利人必须是本村集体成员；二是期限性，以权利人的终身为限；三是无偿性，权利人可无偿取得宅基地；四是不可转让性，权利仅限本人使用，转让无效。
（三）宅基地使用权
所谓宅基地使用权，依据《物权法》规定是指权利人“依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。
宅基地在“三权分置”之前，其使用权人仅限于农村集体及本村集体的农户，社会主体不是享有该权利的适格主体。依据2018年中央一号文件关于宅基地“三权分置”的目的，本人认为宅基地使用权主体除了农村集体、农户外，还应当包括社会主体。农村集体作为宅基地的所有权人，天然享有宅基地的使用权；农户对宅基地的占有、使用权利已经《物权法》《土地管理法》等法律确认，无须赘述；社会主体在某种条件下亦可以成为宅基地的使用权人，对宅基地享有占有、使用，甚至抵押的权利。实际上，宅基地使用权首次出现，应是农户行使其资格权时，而后资格权完成历史使命，宅基地使用权在不同主体之间流转，在流转过程中实现使用权的财产价值。
三、农村宅基地“三权分置”的实现途径
（一）落实宅基地集体所有权
农村集体作为宅基地的所有权人，依法对宅基地享有占有、使用、收益和处分的权利。现实中，宅基地由农村集体无偿分配给符合条件的农户使用，属于福利性质，加之管理松散，农村集体参与宅基地使用管理的程度不高，造成一定程度的所有权虚化。宅基地“三权分置”的首要任务就是实现宅基地的所有权“名副其实”，即明确农村集体在宅基地分配、退出、流转等方面的职责。
宅基地的分配实质是解决农村集体如何认定资格权的问题。一般来说，享有资格权的农户向农村集体提出申请，由后者认定后分配宅基地。宅基地的退出实际上是解决已享有宅基地的农户如何将宅基地退还于农村集体的问题，有意愿退出宅基的农户应向农村集体提出申请，由后者批准后，履行相应的宅基地退出程序。宅基地的流转实质上是解决宅基地使用权不同形式的流转问题，包括出租、转让、抵押等。前述方式是对宅基地使用权进行了不同形式的处置，应报农村集体备案，甚至批准。
此外，农村集体还可以从多方面细化宅基地所有权。以湖北省为例，该省出台了《农村宅基地“三权分置”试点工作方案》，在落实宅基地集体所有权方面，试点地区农村集体将在宅基地规划布局、占地标准、村容村貌、文化传承、环境保护等方面发挥重要作用[4]。比如襄阳市宜城市流水镇莺河村村委会针对“一户多宅”“空挂户”、宅基地荒废等情况，在尊重民意的基础上，由农村集体出资回购或者农户按照超出面积交纳有偿使用费，同时对于尚未分配的闲置宅基地由农村集体出资改造后承包给其成员，成员可以选择开设农家乐、民宿、家庭作坊等，享有充分的自主决定权，极大地调动了农户的热情，取得了良好的效果。
（二）保障宅基地农户资格权
资格权是一种容易被虚置的权利。如何让资格权的实现具有可操作性，确保其生命力，需要探索其内涵、认定主体、认证程序、确权方式、权能作用以及取得、注销、恢复等程序。
一是关于资格权的法律性质。学术界主要有“债权说”“物权说”，本人赞同“物权说”。资格权具体应属于物权中的用益物权，前文已有相关论述。资格权应包括占有、收益和处分三项权能。占有权表现为保持分配地位的权利和转让宅基地的到期回收权；收益权表现为征收补偿获取权和有偿退出权；处分权表现为符合宅基地申请资格的成员自愿放弃宅基地和将宅基地退还给农村集体的权利。二是关于资格权的权能作用。资格权其实是一项可以申请宅基地使用权的权利。享有资格权并不一定已经实际拥有了宅基地的使用权。资格权作为享有宅基地使用权的前置条件，权利享有者必须通过一定的程序才能获得宅基地。三是关于资格权的认定主体。一般来说村民委员会或农村集体最了解本集体农户情况，如全家是否已迁至城镇生活、是否已申请过宅基地等。由村民委员会或农村集体进行资格权的认定具有合理性、可行性。一旦与农户就认定问题出现矛盾，也能够就近及时化解，有利于社会的和谐稳定。四是关于资格权的认定程序。实行资格权认定制度之前的农户，由村民委员会或农村集体主动认定。之后因婚姻关系办理入户后的迁入者、成员生育或者领养的子女等新入户者须向村民委员会或农村集体提出书面申请，然后报乡(镇)人民政府审查，经县土地行政主管部门审核，由县人民政府批准并向资格权人颁发资格权证书。
当然资格权的落地远不止明确其内涵、认定主体、认证程序、权能作用，还需要更具体、明确的规则指引。一是细化资格权到人。政府要出台相关法律法规或政策性文件，明确细化享有资格权的人员身份，比如户籍地、年龄、行使期限。二是拓宽资格权实现方式。随着城镇化的进程不断推进，越来越多的农民进城务工，他们长期生活在城市，造成了大量宅基地闲置、房屋久无人住，但无人愿意退还宅基地于农村集体。究其原因，宅基地作为一项无偿取得的财产，如放弃，农户无任何收益，继续持有无成本，故而造成现在的尴尬局面。如何破解？本人认为有条件的农村集体经济组织可以修建商品房，免费或者低价转让给有资格权的农户，以此作为放弃资格权的相应权益，或者对放弃资格权的农户给予合理的货币补助。比如四川省泸县出台了《泸县农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见》，明确放弃宅基地的补偿（补助）标准、程序、面积、资金公示等切实可操作的内容，充分尊重了农民意愿，保障其知情权、参与权、收益权和监督权。三是建立资格权保留制度。现实中，有的农户虽已分配了宅基地，但已进城务工并在城市安居，农村宅基地闲置多年；有的农户享有宅基地的申请权但尚未申请，比如外出读书后在城市就业的大学生、新成家的农户，他们可能担心如不申请宅基地，则有需要时可能“有权无地”，故现实中往往申请了再说，亦造成了宅基地上的住房无人居住或宅基地荒置的情况。由此可见，建立资格权的保留制度确有必要。比如对于申请保留资格权的农户，农村集体应保留相应面积的宅基地，但在前述农户申请前，农村集体有权利出租、使用，该农户应有权利分享相应比例的收益，同时保证农户申请时有地可供。总之，只有让农户对保留资格权“后顾无忧”，农户才能因需而用，进而避免大量宅基地的闲置、浪费。四是建立资格权重获制度。对于因某种原因放弃宅基地资格权的农户，可以在一定条件下重新获取资格权。比如有的农户想到城市购房安居，以货币安置的方式放弃宅基地的资格权，年老后想回到家乡安度晚年，就可通过提交申请、村民大会审议、支付一定货币等一系列严格程序重新获取资格权，如此也体现了宅基地资格权的适度弹性。
（三）放活宅基地使用权
按照我国现有的法律法规，宅基地使用权向外流转的唯一途径是国家的征收、征用，此种方式下，宅基地使用权即告消灭，产生的是城市建设用地。而宅基地“三权分置”提出的“放活”使用权，其实质是通过使用权在不同主体之间流转而产生经济效益，从而实现使用权的财产价值。以下将简要介绍几种“放活”使用权的方式。
1. 出租宅基地使用权
绝大多数农户行使宅基地资格权的目的是实现“户有所居”，他们在宅基地上修建住宅及附属设施以满足日常生活、居住的需要。他们可以将宅基地上已经修建的住宅或附属设施部分或者全部出租给第三人，实质是将宅基地使用权中一定年限的占有、使用等权能让渡给承租人，以此获取租金。此种使用宅基地的方式在实践中大量存在，尤其是距离城市较近的乡村。因为其租金相对城市住房低廉，交通也较为便利，很多低收入者承租了这类住房。从法律上讲，《物权法》《土地管理法》等相关法律法规无禁止性规定，就民商事领域而言，“法无禁止即可为”，出租该类住宅并无法律障碍，应受到法律保护。该权利其实是租赁权的一种，属于债权性质，具有如下特性：一是享有承租权的主体无限制，不仅包括本村集体成员，还包括社会主体；二是权利存续期间受到限制，依据《中华人民共和国合同法》关于租赁权的期限最长不能超过20年；三是租赁合同的标的物为宅基地上的住宅或附属设施；四是原则上承租人不能转租；五是承租人不能改变宅基地的使用用途，比如不能修建厂房、商业建筑[5]。
需说明的是，在此种放活宅基地使用权的模式下，农户并未放弃宅基地使用权，只是转变了其行使使用权的方式，其出租的是地上修建的住宅或附属设施，而非宅基地本身，但囿于该种模式的特殊要求，如地理位置临近城镇、不可改变标的物用途、不可转租及抵押，因此不能从根本上解决宅基地闲置的问题，只能是盘活宅基地的路径之一。
2. 转让宅基地使用权
所谓转让宅基地使用权，是指农户作为出让方将其享有的宅基地使用权转让给受让方，实质是农户丧失宅基地使用权，受让人取得宅基地使用权。该种模式下，受让人获得宅基地使用权应无期限限制，属于用益物权。可从以下两种路径实现：一是允许农户直接向社会主体转让宅基地使用权。其弊端是大多数农户不具有经济理性，社会主体蜂拥而至，宅基地交易市场失序，出现类似商品房市场的乱象，诱发社会不稳定因素。如转让对象限定为本村集体成员，成员受让意愿低，该转让方式的作用无法真正发挥。二是建立宅基地入市交易机制。即宅基地转让必须通过政府指定的第三方平台，如土地交易所，以保护农户利益，同时农村集体应分享一定比例的收益，调和农村集体与转让使用权农户之间的矛盾。
需说明的是，按照《土地管理法》第六十三条的规定，农民集体所有的土地不得擅自出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设。农户直接向社会主体转让宅基地使用权显然不符合我国土地管理制度的规定，且宅基地的改革必然会触及法律层面亦需法律的“认可”，作为学者理应“大胆”设想各种“放活”使用权的可能性以推动立法进步。
3.“变性”后转让宅基地使用权
所谓“变性”指的是农户转让的标的物不再是宅基地使用权，而是集体建设用地使用权。分两步走：第一步，农户与农村集体办理宅基地使用权转换手续；第二步，农村集体与受让方办理集体建设用地使用权出让手续。具体操作方式是农户向社会主体转让宅基地使用权时，受让人需要土地所有权人（即农村集体）办理集体建设用地使用权出让手续并交纳土地出让收益，受让人取得具有期限限制的集体经营性建设用地使用权，而非宅基地使用权。目前全国不少地方已经开始试点，如贵州省遵义市湄潭县的宅基地分割登记入市模式；浙江省义乌市颁布的《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第七条第（二）款规定“跨集体经济组织转让实行宅基地所有权、资格权和使用权相分离，转让后使用年限最后为70年，使用期满后受让人可优先续期，并实现有偿使用”[5]。此种模式已有成功经验，虽无法律依据，但可以政策先行探索，待成熟后，以法律法规形式固定。
4. 抵押宅基地使用权
我国《担保法》第三十四条规定“抵押人所有的房屋和其他地上定着物”属于抵押财产的范围，第三十七条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。可见，宅基地使用权不能作为担保物权的客体，宅基地上修建的住房及其附属设施可以进行抵押，故而担保物权人在实现担保物权时对宅基地使用权无权处分，这就限制了以宅基地上房屋及其附属设施设置抵押的实用性。比较农村宅基地使用权及地上房屋的价值，显然宅基地使用权对抵押权人更有吸引力，如果宅基地使用权可以作为担保物权的客体，则农户可以此抵押用以改善住房环境或者解决回乡创业的资金需求，社会主体可以盘活手中资产，从而增强宅基地使用权的流动性，亦赋予其更多的现代金融属性，不失为一条盘活宅基地使用权的好路径。
四、农村宅基地“三权分置”改革风险和保障机制
（一）改革风险
1. 农户追求短期利益而面临失宅风险
部分反对宅基地“三权分置”的学者认为，全国实施宅基地“三权分置”改革，在目前农村社保尚未完全覆盖的背景下，部分农户为了获取短期看得见的收益或者因为市场信息的不对称等，很可能以货币安置方式退出宅基地申请，或者将宅基地使用权以不合理的低价转让给社会主体。而一旦获得的收益挥霍完，他们一方面丧失了宅基地资格权、无房可住，另一方面在社会养老保障体制尚未健全的背景下，失宅农户在年迈的时候可能无收入保障，就成为社会不稳定的人群，影响国家的长治久安。
2. 非法占用耕地用于宅基地建设，耕地保护可能失控
如果宅基地使用权可以向社会主体转让或者出租，农村集体可能通过少批多占、骗取批准文件等方式将耕地转换为宅基地进而转让或出租给社会主体用于商业开发、厂房建设，农户可能将自留地转让或出租给社会主体，由此国家耕地保护可能失去控制，破坏占补平衡制度。
3. 市场投机行为导致宅基地市场失序
土地作为稀缺资源，一旦允许社会资本进入农村宅基地市场，为了攫取更大的经济利益，市场很可能出现类似城市房地产市场的情况。如社会各路资本蜂拥而至、各地炒地团出没、地产商囤积居奇等。结果是社会主体以低价受让或承租了农村集体或者农户的宅基地，然后以高价投放市场，获取巨额利润。农户依旧贫困，甚至失地失宅；同时宅基地使用权主体可能超标修建建筑，甚至改变宅基地用途修建度假村、别墅大院。如果无明确的监督主体和管理机制，可以想象宅基地市场必然失序。这种结果显然违背了国家施行宅基地“三权分置”政策的初衷。
（二）构建保障机制
1. 建立宅基地“三权分置”审批备案制度
为避免农户流转宅基地后影响自身安居风险，应针对宅基地使用权的不同流转形式设置相应程度的安全阀。如农户出租宅基地使用权（更准确地说是房屋使用权），出租方（农户）与承租方可自行约定合同条款，双方应当在房屋所在地不动产登记机构进行合同备案，并按租赁合同的约定在附记栏中注明宅基地所有权人（即农村集体）、宅基地使用权及房屋使用权人的姓名、取得方式（即租赁）、用途、使用年限。如农户转让宅基地使用权（实质是转让后不再享有宅基地使用权），建议至少经过三步审批手续：第一步,农户及受让方共同向农村集体提出转让申请，农村集体重点对于该农户是否有其他稳定住所进行核实，但不必僵化于农户必须享有其他所有权的房产，如其子女能够提供长期稳定的居住环境亦可；第二步,农村集体将其审核合格的申请手续移交乡（镇）政府相关部门，由后者进行转让对价公允性的审核，如低于参考价的30%应判定为不合理低价，不予核定通过，此举实质是避免因交易信息的不对称导致农户利益受损；第三步，乡（镇）政府相关部门将审核通过的申请手续移交当地不动产登记部门，由该部门进行确权登记，在不动产登记簿和不动产证书上的权利类型登记为宅基地所有权和宅基地使用权，同时按宅基地使用权流转协议的约定内容在附记栏中注明宅基地所有权人（即农村集体）及收回宅基地使用权的年限、宅基地使用权人（一般来说也是宅基地上建筑物的所有权人）及使用年限、宅基地使用权的取得方式（即转让）。
2. 耕地保护、种地补贴双向并行
保护耕地是我国的一项基本国策。为守住18亿亩耕地红线，国家出台了《土地管理法》《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等系列法律法规。耕地保护的法律体系已基本搭建完成，如何落地成为当务之急。一是制定符合各地政府实际的耕地保护责任目标考核制度，层层压紧压实耕地保护主体责任；二是发挥社会监督优势，拓宽接受举报信息渠道，落实举报奖励制度；三是加强土地执法打击力度，对乱占滥用耕地行为依法从严从重处罚，绝不姑息。18亿亩耕地的生命在于耕种而不是数字。由于耕种经济效益不高，农民种地积极性低，大量土地撂荒，甚至被违规占用，如何让更多农民成为“麦田的守望者”成为摆在我们面前的难题。尽管各地陆续出台了耕地补贴政策，但现实中存在补贴标准低、补贴被违规挪用等问题，因此各地政府可依据当地经济发展水平制定耕地补贴标准，综合当地最低收入、当地消费水平、政府财政收入等情况，尽可能提高补贴标准。此外，为保证补贴真正到达种地农户的手中，应统一由当地财政部门直接汇入农户签字确认的账户，而不必要辗转多个部门。
3. 规范宅基地审批和建房管理
宅基地“三权分置”显化了宅基地的财产价值，在利益驱使下，可能催生违规审批、超规建房等各种乱象。当地政府部门要制定严格的宅基地审批制度，规范审批流程。农户申请在宅基地上新建住宅，或拆建、扩建、翻建原有住宅的，分四步依次进行：第一步，农户向拟修建地的农村集体提出建房申请，申请内容应明确拟建宅基地位置、房屋面积及结构等；第二步，农村集体严格按照本村规划审核，初审通过后在村务公开栏上公示15个工作日，公示期结束后上报乡(镇)政府，如初审未过，发回农户修改后再行审核；第三步，乡（镇）政府收到申请材料后，分送相关部门对申请人是否符合建房条件、拟用地是否符合规划等进行实地考察，考察通过后移交县政府最终审批；第四步，县政府收到申请材料后，对拟修建房屋的规划符合性，修建面积、层数等数据进行最终复核，复核通过的进行终审公示，公示结束后发放相应的证书，农户据此修建后到国土部门办理产权证书，如未通过复核或终审，则逐级退回。
4. 严厉打击市场投机行为
为避免宅基地囤积，各地可以参考房地产市场，根据当地情况分区域出台限购限贷政策。比如对城区附近的宅基地流转施行严管，自然人需以家庭为单位，仅能受让一处宅基地，同时还要求必须具备所在省（直辖市、自治区）的户籍，在本地连续缴纳社保24个月以上。另外，还可设置阶梯式流转税率，两年内禁止转让宅基地，两年后转让时，持有时间越长增值税率越低，防止炒地者获取暴利[6]。如是法人，对于无房地产开发资质的法人仅能受让一处宅基地，同时该法人须持续经营满两年；对房地产开发商可放宽受让数量限制，但应严格限制银行向房地产企业发放银行贷款，比如贷款抵押率最高不得超过宅基地评估价值的70%，贷款期限原则上不得超过2年，从严控制展期贷款或滚动授信。此外银行还应对房地产企业的还款能力、经营状况等进行综合评估。当然，对远离城市的宅基地，可放松、甚至放开宅基地流转市场，使当地的宅基地能够流转起来产生经济价值，为农户增收。
五、结语
十八届三中全会提出：“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”现在土地承包经营权的“三权分置”已大范围铺开，并取得了良好的社会效果和经济成果，作为另一个“三权分置”的对象———农村宅基地亦在全国多地开展试点。就现阶段的任务而言，需要总结各地成功经验并行之成文，以法律的形式固定改革创新成果。十八大报告提出“确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标”，广大农村地区尚有近6亿农民，他们也需要共享社会红利，农村宅基地“三权分置”模式能够成为农民增加财产性收入的重要渠道之一，理应积极推进。
作者简介： 胡佳（1988—），女，重庆长寿人，法官助理，硕士，主要从事民法研究。;
来源：重庆文理学院学报(社会科学版)2020年01期