2020年2月21日，证监会、财政部、人民银行、银保监会联合发布公告，允许符合条件的试点商业银行和具备投资管理能力的保险机构，参与中国金融期货交易所国债期货交易。同时，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行五大银行获首批试点机构参与国债期货市场。
根据2020年1月份债券托管数据，目前记账式国债托管规模约为15.28万亿元，其中有将近68%由商业银行和保险机构持有，也即两类机构合计持有超10万亿元，是目前国债现货市场最主要的一群投资者。同时，国债期货是国际市场上交易最活跃的金融衍生产品。放开商业银行和保险机构参与国债期货交易，进一步丰富国债期货市场投资者，有助于改善市场流动性，更好发挥国债期货管理利率风险的功能，也是推进债券市场互通互联的又一重要举措。
一、政策背景：时机成熟安全开放
在2013年重启的国债期货市场时，商业银行未能参与主要是受限于现有的制度法规和监管因素。在《商业银行法》规定商业银行可从事的业务中，未包括期货业务，除非经国务院银行业监督管理机构批准，方可从事期货业务。比如，原银监会在2008年曾特批商业银行在上海期货交易所从事黄金期货业务。2016年7月，原银监会在答复政协委员提案时提出，由于国债期货交易实行保证金制度，杠杆较高，在极端情况下可能放大市场波动。但前期推进过程中，已有相关部门对商业银行参与国债期货业务持保留态度，建议进一步论证其风险和可行性。
（一）监管机构保驾护航
此次监管部门为推进商业银行、保险机构参与国债期货市场进行了大量前期准备工作。监管方面，证监会等相关部门已对银、保资金参与国债期货投资进行了充分研究，并且与相关部门进行了沟通协调。交易所方面，中金所为提升国债期货合约连续性与交投活跃度，已于2019年引入多家大型券商作为2年期、5年期、10年期国债期货做市商。目前，我国2年期、5年期和10年期国债期货市场运行平稳，效率不断改善，功能逐步发挥，具备承载商业银行、保险资金入市的能力。
（二）完善的风险管理体系保障资金入市
目前，国债期货市场已经具备比较完善的风险管理体系，市场交易运行平稳，可以保障商业银行和保险资金平稳入市。在风控制度方面，交易所建立了包括保证金、涨跌停板、持仓限额、大户持仓报告、强行平仓、强制减仓制度等一系列制度。交易机制方面，国债期货市场推出做市商制度，增强市场报价厚度，防范市场流动性风险。交割制度方面，国债期货采用实物交割，并实行滚动交割模式，提升交割效率、防范交割风险。
（三）债市互联互通成趋势
此次允许商业银行和保险机构参与国债期货交易，也是促进债券市场互联互通的重要举措之一。证监会2019年与人民银行、银保监会联合发布《关于银行在证券交易所参与债券交易有关问题的通知》，旨在扩大在交易所债券市场参与现券交易的银行范围。扩大银行参与交易所债券市场范围，有助于提升银行投资债券的范围从银行间扩展至交易所，能更好发挥交易所债券市场服务实体经济的能力和水平，进一步活跃和稳定交易所债券市场。
二、政策解读：市场多方面受益
此举措无论对国债期货市场、债券市场还是对银保机构投资者来说都有重要意义。商业银行和保险机构参与国债期货交易，可满足其风险管理需求，丰富投资产品类型，提升债券资产管理水平。同时，也有助于丰富市场投资者结构，促进国债期货市场平稳有序发展。
（一）提升国债期货交易市场效益
我国国债期货市场自2013年重启以来整体运行稳定，未出现过风险事件，市场结构是以机构投资者为主，交易体现较为理性。在2019年推出的做市商制度使得市场流动性整体提高，国债期货市场的冲击成本相较低，能够满足银保资金入场。因此，银保资金入场将为国债期货市场带来正向利好的影响，将为市场带来有力的扩容，也给市场带来非常有利的流动性支撑。商业银行及保险机构作为债券持有者，进入市场将使得国债期货交割率提升，进而对交割月合约的流动性提升、定价机制的合理运行、跨期价差和展期成本的稳定整体有利，最终为期货现券市场带来正向的传导效应。
（二）推动债券市场优质化发展
商业银行是我国国债市场的主要持有者。人民银行公布的数据显示，截至2020年1月末，债券市场托管余额为100.4万亿元。其中，国债托管余额为16.1万亿元。从国债投资者结构看，商业银行是最主要的参与者，是绝对的市场主力。因此，对债券市场而言，有利于推动交易业务创新，提升债券市场流动性，完善债券市场价格发现机制。国债期货可以为商业银行引入期现套利、跨期套利等新的跨市场投资交易模式。同时，商业银行通过跨市交易，积极参与国债交割，可以有效盘活存量债券资产，提升债券流动性，对债券市场的长远发展形成良性助推作用。
（三）提升金融市场对外开放环境
此举措对整个金融市场而言，是进一步深化金融领域改革、进一步对外开放的重要一环。通过参与国债期货市场，商业银行在自身积累衍生产品业务经验、打好走向国际金融市场基础的同时，还可以进一步完善对接境外客户群的服务体系，为境外客户提供安全高效的金融资产风险管理工具，以更全面的客户服务能力迎接境内外竞争对手的挑战，为实体经济保驾护航，也是维护国家金融安全的必然选择。
（四）提升商业银行利率风险管理水平
商业银行是国债市场的最重要参与主体，参与国债期货交易具有重要意义。一是有助于提升国债期货市场定价效率和精度，形成准确反映全市场的价格信号，促进市场平稳发展；二是有助于提升商业银行自身利率风险管理能力和资产负债管理水平；三是促进商业银行转型发展，更好服务于实体经济。
三、政策指引：商业银行参与国债期货交易应注重风险
目前，虽然国债期货市场已经具备比较完善的风险管理体系，但国债期货交易属于衍生品交易，较为复杂。本次公告提出，参与国债期货交易的商业银行、保险机构，应建立完善的全面风险管理和内部控制制度及业务处理系统，具备专业的管理团队和规范的业务操作流程，防范和控制交易风险。因此，商业银行应加强风控制度建设，尽快建立和完善参与国债期货市场的内控制度，提高内部风险管控能力，同时加强专业人员培训、提升IT系统稳定性等多个方面，保障交易安全性。
商业银行在国债承销、做市业务、债券交易、资产负债管理等业务方面均可合理运用国债期货对冲利率波动风险。在履行做市商义务时，积极运用国债期货对冲持券的利率风险，提高报价质量和市场流动性；二是可以运用国债期货管理债券交易的利率风险，平抑损益波动；三是银行可以运用国债期货进行资产负债管理，灵活、高效地调整久期，防范和化解市场风险。
此外，随着商业银行和保险机构参与国债期货交易的推进，以及国内金融市场的进一步开放，衍生产品工具将不断创新；同时市场关联性逐步加强，有效地将现券、国债期货和利率互换之间的联系打通，使三者的联动性更强，促进债券一级市场和二级市场的关联程度，未来将会存在大量的投资理财需求。因此，有效的利用金融衍生品防范风险，为客户提供更好的收益，需要银行积极探寻发展，在依法合规和风控可控等前提下，丰富金融机构金融产品。