王庶 岳希明
中国人民大学财政金融学院
摘要：退耕还林工程实施的最初目的在于遏制水土流失，但因同时影响农户收入和就业方式而具有经济效应。本文利用2006-2010年间国家统计局贫困监测调查数据，旨在评估退耕还林在农民增收、非农就业和扶贫开发等方面的政策效果。研究发现，首先，退耕还林后，包括退耕还林补贴在内的农民收入与退耕还林前相比有所增长，但如果不计退耕还林补贴，农户退耕后非农收入的增长刚好弥补因耕地减少而导致的收入损失，增收效果暂不明显；其次，在退耕后农户的就业取向上，不同收入群体之间存在显著差异，高收入农户倾向于从事林牧渔业经营活动，中等收入农户倾向于外出务工，差异的产生与人群组间的内在特征有关；最后，项目的脱贫效果随贫困标准的不同而存在差异，总体而言，脱贫效果显著。
JEL：H31；Q23；Q58
一、引言
改革开放30余年，中国经历着深远的社会变革，尽管经济总量持续高速增长，但同时也暴露出诸多问题，环境恶化、资源枯竭、收入分配不均等问题制约着中国经济、社会的进一步发展。其中生态问题尤为尖锐，灾害频发、水土流失、土地沙化、肥力下降，影响到百姓生活的方方面面，已然成为社会各界普遍讨论的焦点。对此，政府曾采取多项措施积极应对，其中包括建立自然保护区，实施环京津风沙源治理，以及推行退耕还林工程等等。与其它区域性生态保护措施相比，退耕还林工程具有覆盖面广、财政资金投入量大等特点，更重要的是，财政补贴投入直接到户，这为我们利用住户数据进行政策评估提供了可能。
退耕还林的最初目的是为了遏制水土流失，从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地停止耕种，并按照适地适树原则，因地制宜植树造林的一项环境保护工程。工程的实施最早追溯到1998年我国长江、松花江以及嫩江流域的特大洪灾，政府意识到水土流失的危害，进而提出“封山植树，退耕还林”的灾后重建指导原则。1999年退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃三省试点，并于2000年将试点范围扩大至13个省（自治区、直辖市）[1]，2002年正式在全国展开，覆盖25个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团[2]。截至2013年，中央累计投入3542亿元，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩，其中包括退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林和封山育林3.08亿亩，直接惠及3200万农户、1.24亿农民[3]，成为中国乃至世界范围内资金投入规模最大、覆盖面最广、群众参与程度最高的一项生态工程。
退耕还林的目标并不仅限于解决生态问题。自上世纪90年代以来，我国农村居民收入增长缓慢、“三农”问题日益严峻，由于退耕还林工程直接作用于农民的生产领域，改变农民的生产方式，因此还同时被赋予增加农民收入、促进非农就业以及调整农村生产结构等职能[4]。
退耕还林主要通过两条途径影响农民收入，一是以现金及粮食补贴的方式[5]，弥补农户因退耕而产生的收入损失；二是在发放补贴之余，引导和帮助他们从事果树栽培、畜牧养殖、外出务工等其他生产活动，以此培养他们的创收能力。以上两条影响路径中，农户通过外出务工或其他非农就业方式实现的增收，相比之下更为重要。如果没有补贴之外的增收，项目一旦结束或补贴一旦终止，那么“复垦”现象不可避免，届时不仅退耕积累的生态成果荡然无存，政府的所有努力都将付之东流。因此，退耕还林能否转变农户就业方式，能否由此实现增收，对于项目的成败至关重要。
退耕还林工程自启动至今，已经历18年之久，其增收、就业和脱贫效果如何，亟待检验。本文研究发现，退耕还林能够帮助农民增收，增收的原因主要归功于退耕补贴。与其他财政补贴相比，退耕补贴对穷人瞄准性更强。退耕后农户基本可以通过非农就业弥补收入损失，其中外出务工的增收效果最为明显。不同收入群体退耕后在就业取向上存在差异，差异的产生与人群组间的内在特征有关。工程尚且无法吸引退耕村非退耕户从事非农就业，带动效应不显著。项目的脱贫效果随贫困标准的不同而存在差异，总体而言，脱贫效果明显。
本文结构安排如下：第二节为文献综述；第三节介绍实证方法，并讨论主要的内生性问题；第四节介绍数据结构；第五节报告并分析实证结果；第六节给出本文的基本结论及政策建议。
二、文献综述
以往文献分别从不同视角对退耕还林进行了研究，包括生态环境效益（Long et al.，2006）、粮食安全（国家统计局课题调研组，2004）、成本有效性（徐晋涛等，2004）、激励不相容机制（王小龙，2004）、瞄准效率和运行机制（Bennett，2008；Kelly & Huo，2013）等等。有关退耕还林工程的增收、就业和脱贫效果方面的研究也有很多。
关于退耕还林的增收效果方面，刘璨和张巍（2006）利用河北、山西、内蒙古三省数据研究发现，退耕还林对农户增收具有正效应，村级早一年参与工程将使人均收入提高17.37%。有关增收原因的探讨，大致分为两种观点，一是归因于生产方式转变（Yaoet al.，2010），二是源于政府的退耕补贴（Uchidaet al.，2005）。与此相比，不少研究认为退耕还林无法帮助农民实现增收。徐晋涛等（2004）和易福金等（2006）通过对甘肃、陕西和四川三省的研究发现，农户退耕后难以从种植业以外获得增收，工程也未能实现转变农业生产结构和农民收入结构的目标。陶然等（2004）甚至认为，由于地方政府存在克扣补贴、补贴发放不及时等行为，退耕农户的收入非但没有增加，反而有所下降。
关于退耕还林的劳动力转移与非农就业效果方面。李卫忠等（2007）和Liu & Lan（2015）认为，退耕还林促使农户调整不合理的生产方式，从以种植业为主的传统农业向林果种植业、草食性畜牧业以及二、三产业过渡。但胡霞（2005）和郭晓鸣等（2005）却发现，农村转移出去的劳动力大多流向非正规部门从事简单劳动，不稳定和低收入是退耕农户外出就业的主要特点。易福金和陈志颖（2006）发现，非农收入的增加主要归因于外出务工人员劳动时间的增多，而非外出务工人数的增加，因此不存在劳动力流动。
以往文献都或多或少地存在一些缺陷和不足。具体而言，在样本数据层面，首先，以往研究大多是以某一个或几个省份为研究对象，研究结论彼此间孤立、差异较大，不足以对项目效果有一个全局性的认识和把控，据我们所知，本文是第一篇从全国层面对退耕还林的经济效应进行研究的文章。其次，在数据收集上，现有研究大多基于问卷调查的方式采集，其中的收入数据主要依靠受访者的回忆或估算获得，准确度欠佳。当被解释变量存在测量误差时，会导致估计系数的方差变大，进而影响统计检验。与以往文献相比，本文的收入数据是通过记账方式采集的，更为准确。再次，现有研究对农民收入的划分十分模糊且不尽合理，诸多文献讨论了退耕项目对非农收入的影响，但就非农收入的界定却鲜有提及，倘若将财产收入和转移收入笼统地、不加区分地包括在内，极易干扰研究结论。除此之外，对于收入中是否核算了自产自消的部分，文献中也缺乏必要的说明，忽视这一因素，项目效果很可能被高估。在实证方法方面，早期文献大多采用描述性统计的分析方法，无法验证变量间的因果关系，结论有质疑的余地。近期的文献逐渐开始关注因果问题，实证方法转为运用两期面板数据进行倾向得分匹配或双重差分分析，但鉴于在政策干预前只有一期数据，无法检验处理组和对照组样本的被解释变量在政策干预前是否具有相同的长期趋势。本文得益于数据上的优势，严格控制并检验了长期趋势是否一致，对以往研究结论进行了修正或巩固。在研究内容方面，相比于现有研究，本文考察了退耕项目对于退耕村非退耕户在从事非农就业方面的带动效应，还横向比较了退耕补贴与其它财政补贴在缩小收入差距方面的作用效果，进而丰富了对退耕还林经济效应的认识。
三、实证方法
为了估计退耕还林对农户收入的影响，最直观的方法是比较农户在退耕前后的收入差异，但这一差异除了可能受到农户是否参与退耕还林的影响外，还可能受到同一时间发生的其它政策或环境的影响，如西部大开发、2009年前后的经济危机及相应的经济刺激措施等。为了剔除掉其它共时性因素的干扰，实证分析中通常采用双重差分的方法。该方法的基本逻辑是，找到同时期未参与退耕还林的农户，其收入变化反映了除退耕项目以外的其它共时性因素的影响，当从退耕户退耕前后的收入差异中减去非退耕户的收入变化，便可得到剔除掉其它共时性因素影响之后的净效果。
本文应用双重差分法估计退耕还林的增收、就业和扶贫效果，回归方程如下：
[1]2000年试点范围包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南和新疆，共计174个县。
[2]2002年正式实施范围包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和新疆生产建设兵团，共1897个县。
[3]数据来源：国家林业局退耕还林办公室，2014：《切实实施好退耕还林这一德政工程生态工程民生工程——深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重大战略思想》，中国林业网（国家林业局官方网站）。
[4]《退耕还林条例》（中华人民共和国国务院令第367号）中要求“退耕还林必须坚持生态优先”，在此基础上与“调整农村产业结构、发展农村经济”相结合。《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》（财农[2015]258号）中要求“从2016年起，国家有关部门在安排新一轮退耕还林还草任务时，重点向扶贫开发任务重、贫困人口较多的省倾斜。各有关省在具体落实时，要进一步向贫困地区集中，向建档立卡贫困村、贫困人口倾斜，充分发挥退耕还林还草政策的扶贫作用，加快贫困地区脱贫致富。”
[5]现金补助标准为每年每亩退耕地20元。粮食（原粮）补助标准为，2000年试点阶段，长江上游地区每年每亩退耕地150公斤，黄河中上游地区100公斤；2004年以后，粮食补助标准在数量上维持不变，长江流域及南方地区150公斤，黄河流域及北方地区100公斤，但不再发放实物，而是按每公斤1.4元折价计算。粮食和现金补助年限为，还草按2年计算，还经济林按5年计算，还生态林按8年计算。除此之外，另设种苗和造林费补助每亩50元，直接到户，由农户自行选择采购种苗。期间，国家为了巩固退耕成果并解决部分农户生活困难问题，于2007年起决定对补贴期满的退耕农户追加补贴，现金及粮食补贴标准为，长江流域及南方地区每年每亩共计125元，黄河流域及北方地区每年每亩共计90元；追加补贴期限为，还草2年、还经济林5年、还生态林8年。随后，又针对2014年启动的新一轮退耕还林工程，将补贴方式调整为，自2016年起，退耕还林每亩补助合计1500元，分三次发放，第一年800元、第三年300元、第五年400元；退耕还草每亩补助合计1000元，分两次发放，第一年600元、第三年400元。
六、基本结论与政策建议
本文基于国家统计局贫困监测数据，借鉴倾向得分匹配和双重差分的方法，就退耕还林工程的增收、就业和脱贫效果展开研究。研究发现，退耕还林能够帮助农民增收，增收的原因主要归功于退耕补贴，如果不计退耕补贴，增收效果暂不明显；退耕后农户非农收入来源以外出务工收入为主。在退耕户的就业取向上，不同收入群体之间存在显著差异，差异的产生与人群组间的内在特征有关。工程暂且无法吸引退耕村非退耕户从事非农就业，带动效应不显著。项目的脱贫效果因贫困标准的不同而存在差异，总体而言，脱贫效果明显。
退耕还林工程仍然存在需要完善的地方，环境保护方面的话题超出了本文的讨论范围，仅就经济效应的改善而言，本文提出以下政策建议。第一，提高补贴标准。一方面增强农户参与项目的意愿、降低推行难度，更重要的是，退耕补贴具有明显的收入分配和减贫效应，在财政体制改革力求加大民生投入和压缩其他支出的大背景下，退耕还林补贴具有类似于社会保障性质的政策色彩，是难得的民生支出项目。第二，为了有效地帮助退耕户实现非农就业，需要有针对性地加大技术培训和就业指导等辅助措施的力度，并配套以制度改革与优化。例如，对高收入群体开展瞄准式科技服务，传授财务理念和经营技巧，提供政策性信贷支持，简化创业审批流程等；对低收入群体开展瞄准式务工培训，搭建跨省劳动力流动服务平台，消除劳动力市场中的城乡户籍歧视等。
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